PETITES VILLES CÔTIÈRES HISTORIQUES

Description succincte et historique du programme évalué

18. L'initiative des petites villes côtières historiques a été lancée en 1996 dans le cadre de la Plate-forme pour les régions côtières et les petites îles (CSI) en vue d'une coopération intersectorielle. Son principal objectif était la promotion, auprès des décideurs publics, des principes d'une approche intégrée du développement social et urbain durable des petites et moyennes villes historiques dans les régions côtières d'Europe du Sud-Est et de Méditerranée. Cette initiative remonte à une réunion d'un groupe d'experts à Malmö en 1996. L'UNESCO avait réuni des anthropologues, des hydrologues, des architectes, des chercheurs en sciences sociales et autres spécialistes pour mettre en commun leur expertise et contribuer aux efforts visant à empêcher ou arrêter la dégradation des villes de ces régions. Cette initiative repose sur une recherche menée sur les migrations de la campagne vers la ville dans la région arabe par le Secteur des sciences sociales et humaines. Elle prend en compte les priorités qui ont été fixées par le Secteur des sciences exactes et naturelles de l'UNESCO pour la gestion durable des ressources en eau douce et le développement durable des régions côtières. Cette initiative a fonctionné comme un réseau intersectoriel s'appuyant sur le Programme de gestion des transformations sociales (MOST), le Programme hydrologique international (PHI) et le programme CSI (régions côtières et petites îles), avec la coopération des bureaux hors Siège de l'UNESCO à Beyrouth, Rabat, Tunis (ce Bureau a été fermé en décembre 2001) et Venise. Le programme CSI a constitué une plate-forme pour divers groupes de travail dans la mise en œuvre de cette initiative.

19. Activités de l'UNESCO : Depuis 1996, l'effort intersectoriel de l'UNESCO à l'appui de l'environnement et du développement des régions côtières a été favorisé : la plate-forme pour les régions côtières et les petites îles en vue d'une coopération intersectorielle a été lancée en 1996 par la Conférence générale afin d'encourager et de soutenir diverses initiatives intersectorielles. Cet effort a été centré notamment sur l'exécution d'un programme offrant une assistance technique et permettant des échanges de connaissances spécialisées entre villes côtières, la promotion de l'emploi d'un langage commun aux différents groupes d'experts qui jouent un rôle actif dans le développement des villes côtières, le renforcement de la sensibilisation des populations locales et l'appui à leur participation, l'identification et la mise en cartes des zones où une intervention s'impose et la conduite d'études de cas qui contribuent à la fois à affiner les méthodes utilisées par le projet et à en évaluer les incidences. Les cinq premières études de cas inscrits dans cette initiative ont concerné Essaouira, au Maroc (1997), Omišalj, en Croatie (1998), Mahdia, en Tunisie (1999), Saïda, au Liban (2001) et Djablah, en Syrie (2003). Ces villes ont été sélectionnées après demandes officielles des États membres.

20. La présente évaluation a été lancée à l'initiative du programme MOST pour renforcer l'évaluation générale en cours et la réorientation de la phase II de MOST (2004-2009). L'objectif général de l'évaluation était de mesurer l'incidence de cette initiative sur le développement urbain dans les cinq villes pilotes, d'identifier les enseignements tirés afin d'assurer le caractère durable de ces efforts et d'envisager la possibilité de s'en inspirer dans d'autres régions. L'évaluation a été conduite en deux parties : dans un premier temps, l'évaluateur a préparé un rapport préliminaire sur la base des documents relatifs à cette initiative et d'entretiens menés avec les parties prenantes dans trois des cinq villes pilotes (Essaouira, Mahdia, Omišalj) et avec des membres du personnel de l'UNESCO. Dans un deuxième temps, l'UNESCO a organisé une réunion avec tous les partenaires, y compris les maires, les experts nationaux et internationaux, et les représentants des ONG dans la première ville pilote, à Essaouira (Maroc). L'évaluateur a présenté son projet de rapport d'évaluation lors de cette réunion, et obtenu de nouvelles contributions des parties prenantes, y compris leurs réactions concernant le projet de rapport et les recommandations sur l'orientation future de cette initiative.

Principales conclusions (enseignements tirés et limitations)

21. L'évaluation a permis d'identifier plusieurs résultats de la mise en œuvre par l'UNESCO de l'initiative pour les petites villes côtières historiques, notamment les suivants :

(a) Le premier concerne l'UNESCO : Lancée en 1996, cette initiative a été le précurseur des initiatives intersectorielles transversales à l'UNESCO.

(b) Un recueil de caractéristiques relevées dans les cinq villes a été compilé. Ces caractéristiques comprennent (1) les menaces concernant la fourniture durable d'eau propre et les installations d'assainissement ; (2) l'instabilité croissante du littoral ; (3) la destruction du patrimoine archéologique et la perte du patrimoine socioculturel urbain ; (4) l'empiètement incontrôlé de l'urbanisation sur les terres côtières et les zones naturelles ; (5) la disparition des activités traditionnelles et artisanales ; et (6) la surpopulation des centres urbains historiques provoquée par les vagues d'exode rural et la fuite des jeunes vers les capitales régionales. Ce recueil a permis d'appeler l'attention des décideurs locaux sur les aspects socioéconomiques, culturels et environnementaux du développement urbain et la nécessité de définir des démarches multidisciplinaires face aux problèmes de développement urbain dans leurs villes respectives.

(c) Réexamen du développement urbain : La participation notable d'experts internationaux de haut niveau à des réunions organisées dans le cadre de cette initiative a permis d'amples discussions et des examens critiques des divers plans de développement urbain sur la base essentiellement des résultats de recherches scientifiques. Le débat public qui s'est ainsi ouvert au sein des municipalités a en partie débouché sur la reformulation ou l'annulation de divers projets de développement urbain qui auraient pu accélérer la dégradation en cours dans les villes concernées.

(d) Certains résultats au niveau des pays ont valeur d'exemple : (1) À Mahdia (Tunisie), les autorités locales ont déplacé un projet de port de plaisance qui était prévu à proximité du port punique. Il s'est agi de la première décision majeure dénotant un souci de préservation du patrimoine culturel ; (2) à Omišalj (Croatie), les fouilles et la restauration archéologique de la basilique de Fulfinium ont été judicieusement intégrées dans le plan d'aménagement urbain ; (3) à Saïda (Liban), les autorités locales et régionales ont lancé plusieurs initiatives concernant la remise en valeur du littoral près de la vieille ville et la modification des constructions sur le front de mer ; (4) à Djablah (Syrie), on est désormais beaucoup plus sensible à la valeur des vestiges archéologiques des époques grecque, romaine, byzantine et ottomane et de l'environnement côtier ; (5) à Essaouira (Maroc), les autorités nationales et régionales ont appuyé les efforts de la municipalité visant à appliquer certaines recommandations essentielles de l'UNESCO concernant l'ouverture de l'aéroport et le plan de sauvegarde de la médina. Celle-ci est désormais inscrite sur la Liste du patrimoine mondial.

(e) Initiatives et partenariats concernant les petites villes côtières historiques : L'évaluation a permis de constater que les qualités des partenariats engagés dans cette initiative se sont beaucoup améliorées au fil des années. Au départ, des universités européennes ont été chargées des diagnostics et des analyses mais, ultérieurement, des universités européennes et des universités locales, ainsi que des ONG, ont collaboré à diverses études et initiatives de développement urbain. On peut citer les exemples suivants : (1) en partenariat avec les Écoles d'architecture de Nantes et de Tunis, une ONG locale a eu la responsabilité de la mise en service de la "Maison-Laboratoire" qui a permis de reconstituer des savoir-faire traditionnels et d'en faire bénéficier les habitants de la ville ; (2) des universités européennes, dont la Faculté d'architecture de Zagreb (Croatie), ont travaillé de manière multidisciplinaire à la mise en œuvre de l'expérience pilote d'Omišalj.

22. L'évaluation a permis d'identifier les problèmes ci-après relatifs à l'exécution par l'UNESCO de l'initiative concernant les petites villes côtières historiques :

(a) Mécanisme de coordination : Cette initiative, tout en étant intersectorielle dans sa conception et son exécution, a précédé la mise en place des thèmes transversaux à l'UNESCO et, en tant que telle, elle n'a pas bénéficié de l'appui d'une structure de coordination formelle au Siège ou hors Siège. Selon l'évaluation, l'absence d'un mécanisme officiel de coordination a été l'une des faiblesses majeures. Faute de coordination, l'initiative n'a pas pu assumer pleinement ses fonctions opérationnelles et de soutien telles que la coordination administrative entre les secteurs, le transfert des informations et la mise en commun des meilleures pratiques. Par conséquent, l'UNESCO comme les municipalités se sont trouvées dans l'incapacité d'apprendre efficacement et de mettre à profit les résultats et les problèmes rencontrés.

(b) L'absence d'une démarche conceptuelle unifiée : L'initiative des petites villes côtières historiques a manqué d'une approche conceptuelle unifiée explicitée dans un document de projet classique. Afin de renforcer l'initiative à l'avenir, il convient d'élaborer une approche conceptuelle commune, de convertir les critères individuels de chaque projet pilote en une approche unique qui soit cohérente et susceptible de s'adapter au cas par cas et de servir également de base pour la mesure des progrès accomplis. À cette fin, il faudrait que les parties prenantes de chaque ville pilote puissent partager les informations résultant de leurs expériences individuelles.

Recommandations

23. À la suite de leur analyse, les évaluateurs ont recommandé que soient envisagées les mesures suivantes :

(a) Une conception globale de l'initiative SHCC : En s'appuyant sur ce qu'elle a appris, l'UNESCO devra établir un document qui définisse clairement les aspects essentiels de la conception de cette initiative et lui assurer une large distribution. Il est nécessaire, en particulier, de préciser les liens entre les éléments du problème (l'interface terre-mer, le patrimoine culturel urbain). Cette perspective pluridisciplinaire devrait permettre d'élaborer un mandat autour duquel s'articulerait une démarche convenant à chacune des villes de l'étude pilote et offrir ainsi un cadre pour le transfert d'expérience à d'autres secteurs.

(b) Doter le futur projet transversal SHCC d'un comité directeur : Transformer cette initiative intersectorielle informelle en un projet transversal en bonne et due forme. Vu la complexité de l'entreprise, l'UNESCO devrait institutionnaliser un comité directeur reliant le Siège et les bureaux hors Siège avec le concours d'un comité de spécialistes. L'initiative porte sur des territoires relevant des Bureaux régionaux de Venise et de Beyrouth et du Bureau de Rabat. Pour tirer parti des compétences des bureaux hors Siège et renforcer le groupe de responsables (le comité directeur en question), les évaluateurs suggèrent qu'outre les experts internationaux et les spécialistes du programme du Siège, ce groupe comprenne un représentant de chacun des bureaux hors Siège.

(c) Procédures internes : L'UNESCO devrait définir la position et le rôle de chacun des partenaires (Siège et bureaux hors Siège), la répartition des ressources, les relations avec les autres parties intéressées, en prévoyant des procédures identiques à celles qui régissent les projets sur des thèmes transversaux.

(d) Spécialisations thématiques : Chacun des bureaux hors Siège participants devrait être chargé d'un thème particulier. La répartition pourrait se présenter comme suit : Venise : littoral, hydrologie, hydroécologie, zones humides, tourisme culturel et écotourisme ; Beyrouth : patrimoine, architecture, problèmes urbains ; Rabat : tourisme culturel et écotourisme ; Paris : plate-forme des régions côtières et des petites îles, avec l'assistance technique de la Division des sciences de l'eau et de la Section du Développement urbain du Secteur des sciences sociales et humaines.

(e) Échanges d'information : Assurer la publication et la diffusion des travaux conceptuels et méthodologiques menés à bien par les experts et les universités intervenus dans les villes de l'étude pilote.

(f) Mise en place d'activités de formation : Il est recommandé que les enseignements tirés de l'expérience servent à l'organisation de la formation de techniciens et de responsables municipaux, ainsi qu'à la création de programmes d'études appropriés dans les universités de la région.

(g) Création d'un réseau entre les cinq villes pilotes : L'UNESCO devrait favoriser la création d'un réseau reliant les cinq villes pilotes afin de faciliter les échanges (visites de professionnels, étudiants ou résidents) de la part des municipalités, en vue de permettre aux villes partenaires de se connaître. L'Organisation devrait aussi faciliter les contacts entre homologues des universités déjà engagées dans l'étude et des universités et centres de recherche d'Europe et d'autres aires culturelles en vue de les sensibiliser et de les intéresser à cette démarche.

(h) Préparer un transfert effectif à d'autres villes : Les conditions auxquelles de nouvelles villes pourraient intégrer le réseau devraient être définies en tenant compte des enseignements tirés de l'initiative, à savoir : il devrait exister un projet local répondant aux critères qui seront annoncés par l'UNESCO ; il devrait exister des partenaires locaux manifestant clairement leur désir de travailler de concert avec d'autres dans le cadre de ce projet ; enfin, l'Organisation devrait y associer les autorités locales, les municipalités, les associations régionales et nationales et les universités.

Mesures prises/à prendre par le Directeur général

24. Comme tous les grands partenaires de l'initiative SHCC, le Directeur général a pris bonne note des conclusions de l'évaluation, qui montrent bien que cette initiative a donné des résultats importants dans chacune des cinq villes soumises à l'étude pilote. Notant cependant qu'il lui manquait une structure de coordination formalisée, l'évaluateur a fait valoir qu'il serait logique à présent de l'aligner sur les projets transversaux. Le Directeur général a conscience qu'il y a encore plusieurs détails à mettre au point avant de prendre une décision sur la transformation de l'initiative SHCC en un ensemble de projets transversaux. De plus, il note que l'UNESCO étudie actuellement l'efficacité des mécanismes de gestion des activités intersectorielles transversales déjà en place. Il appelle donc les différentes parties prenantes à prendre les mesures suivantes :

(a) Établir les descriptifs de projet nécessaires à de futures initiatives SHCC en précisant, notamment, quels sont les secteurs/divisions qui y collaboreraient, la stratégie d'ensemble, y compris les questions thématiques et les problèmes de gestion, les résultats escomptés, la meilleure manière de structurer l'ensemble de projets pour permettre à l'UNESCO d'obtenir effectivement des résultats, la mise en réseau, l'échange d'information, la formation et les modalités suivant lesquelles de nouvelles villes pourraient rejoindre les cinq villes initiales.

(b) Examiner le meilleur moyen de programmer de manière appropriée un ensemble transversal de projets visant à renforcer chez les municipalités la conscience du rôle qu'elles doivent jouer et l'action qu'elles mènent pour faire face aux mouvements migratoires des campagnes vers les villes, revitaliser les zones historiques côtières et mettre en valeur l'environnement côtier pour assurer un développement urbain durable. Il faut encourager les municipalités à faire figurer dans leurs nouvelles politiques publiques de la ville les principes du "droit à la ville" : respect et protection pour répondre aux besoins essentiels de tous les habitants - questions importantes au regard du mandat de l'UNESCO.