Bolivia

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, protección y cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y por lo tanto asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante, aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Bolivia ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos, que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada en 1990; el Convenio OIT N° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989) ratificado en 1991; la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960) ratificada en 2017. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y, en particular, el ODS 4 se han traducido en metas, indicadores generales y orientaciones que dialogan con los contenidos y alcances de la Agenda Patriótica del Bicentenario 2025, en cuyo marco fue formulado el Plan Sectorial de Desarrollo Integral de Educación para el Vivir Bien 2016-2020.

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Bolivia, la Constitución establece que es función del Estado garantizar el acceso de las personas a la educación, y que este tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla. Ordena que toda persona tiene derecho a recibir educación en todos los niveles de manera universal, productiva, gratuita, integral e intercultural, sin discriminación. Asimismo, que los pueblos indígenas originarios y campesinos gozan del derecho a una educación intracultural, intercultural y plurilingüe en todo el sistema educativo. Mediante la Ley General de Educación se establecen los lineamientos generales de la educación y del sistema educativo plurinacional.

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

En Bolivia, la Agenda Patriótica 2025 establece los 13 pilares de la “Bolivia Digna y Soberana”. Es el documento marco desde donde parten otros instrumentos de planificación, como el Programa de Gobierno 2015-2020 Juntos vamos bien para Vivir Bien y los planes sectoriales. En el ámbito educativo, la Agenda Patriótica hace foco en el incremento y la mejora de sus profesionales técnicos, académicos, científicos y expertos en tecnología, y en la contribución de su alto nivel al desarrollo y al vivir bien en armonía con la madre tierra.

El Plan Sectorial de Desarrollo Integral de Educación para Vivir Bien 2016-2020 es aprobado mediante la Resolución Ministerial N^o 0092/2017. Establece 5 políticas fundamentales y 26 acciones estratégicas, que responden a las primeras y que se desglosan a través de un conjunto de acciones e intervenciones traducidas en los programas, proyectos y actividades sectoriales y territoriales, de múltiple alcance y magnitud. Su ejecución da sustento al logro o cumplimiento de las acciones estratégicas, con el respaldo y la participación de los diferentes actores de la educación que interactúan en esos ámbitos.

El sistema educativo plurinacional boliviano está conformado por el subsistema de educación regular, el subsistema de educación alternativa y especial, y el subsistema de educación superior de formación profesional (Ley de la Educación N^o 070 Avelino Siñani - Elizardo Pérez, sancionada en 2010 y reglamentada en 2011). Las instituciones educativas que integran el sistema educativo plurinacional pueden ser gestionadas por el Estado, por convenio y por privados. Todas las instituciones educativas son reguladas por el Ministerio de Educación. Las instituciones educativas de convenio son instituciones administradas por entidades religiosas, sin ánimo de lucro.

El currículo base propone los lineamientos generales de aprendizaje, que responden al Modelo Educativo Sociocomunitario Productivo implementado en el país. Articula saberes y conocimientos locales y “universales”, y enmarca la planificación tanto del currículo regionalizado como del diversificado. El currículo regionalizado considera las características particulares del contexto sociocultural, lingüístico y productivo que hacen a su identidad, y se expresa en el conjunto organizado de planes y programas de estudio. Por su parte, el currículo diversificado recoge aspectos particulares y específicos del contexto local donde se ubica la unidad educativa.

El Subsistema de Educación Regular comprende los niveles de educación inicial en familia comunitaria, primaria comunitaria vocacional, y secundaria comunitaria productiva. Es la educación sistemática, normada, obligatoria y procesual que se brinda a niñas, niños, adolescentes y jóvenes, desde la educación inicial hasta la educación secundaria.

El Subsistema de Educación Alternativa y Especial ofrece procesos formativos en el marco de la educación popular y la educación inclusiva.

La educación alternativa está destinada a la formación de personas jóvenes y adultas mayores de 15 años. Es de carácter técnico humanístico y sistemático. Este tipo de educación ofrece Educación de Personas Jóvenes y Adultas y Educación Permanente Productiva Comunitaria. Comprende alfabetización, posalfabetización, educación primaria y educación secundaria. Los niveles y las etapas educativas son certificadas por el Ministerio de Educación. Al concluir las etapas en la educación secundaria de personas jóvenes y adultas, los estudiantes reciben la certificación que los acredita como bachilleres técnico humanísticos y, de manera gradual, como técnicos medios.

La educación especial ofrece procesos formativos a personas que viven con discapacidad, personas con dificultades en el aprendizaje y personas con talentos extraordinarios. Articula acciones con los subsistemas de educación regular y superior de formación profesional.

El Subsistema de Educación Superior de Formación Profesional establece las políticas, las estrategias, los procesos y las acciones que regulan la formación de profesionales y el desarrollo de la investigación científica y tecnológica en las universidades privadas, indígenas y de régimen especial. Organiza y ofrece la Formación Superior Técnica y Tecnológica del Subsistema de Educación Superior de Formación Profesional y la educación superior universitaria.

En cuanto a los requerimientos y la organización de docentes, se establece que las profesoras, los profesores, directoras y directores de unidades educativas fiscales y de convenio deberán ser egresados, titulados, de escuelas superiores de formación de docentes o titulados por antigüedad e inscritos en el Registro Docente Administrativo (RDA). El art. 96 de la Nueva Constitución Política señala que son responsabilidad del Estado la formación y capacitación docente para el magisterio público, a través de escuelas superiores de formación; y que la formación de docentes será única, fiscal, gratuita, intracultural, intercultural, plurilingüe, científica y productiva, y se desarrollará con compromiso social y vocación de servicio. Asimismo, estipula como tarea exclusiva de la estructura del sistema educativo plurinacional, la organización y el desarrollo de cursos, seminarios, talleres, encuentros y otras actividades de formación de maestras y maestros.

a. Educación inicial en familia comunitaria

La educación inicial es el primer nivel educativo del subsistema de educación regular. Constituye la base fundamental para la formación integral de las niñas y los niños. Reconoce y fortalece a la familia y a la comunidad como los primeros espacios de socialización y aprendizaje. Se divide en dos etapas: la educación en familia comunitaria no escolarizada, destinada a niños y niñas de 1 a 3 años; y la educación en familia comunitaria escolarizada, destinada a niños y niñas de 4 y 5 años. La segunda etapa es obligatoria.

b. Educación primaria comunitaria vocacional

La educación primaria comunitaria vocacional está destinada a niños y niñas de 6 a 11 años. Comprende la formación básica, cimiento de todo el proceso de formación posterior, y tiene carácter intracultural, intercultural y plurilingüe. Este nivel es de carácter obligatorio, con una duración de seis años. 

c. Educación secundaria comunitaria productiva

La educación secundaria comunitaria productiva está destinada a adolescentes de 12 a 17 años. Articula la educación humanística y la educación técnica tecnológica con la producción, y es de carácter intracultural, intercultural, plurilingüe. El nivel es obligatorio, y su propósito es contribuir a fortalecer los aprendizajes adquiridos en etapas previas y a orientar vocacionalmente a los estudiantes para la continuidad de estudios superiores y/o la participación en actividades socioproductivas. Expide títulos de bachiller técnico humanístico y, de manera progresiva, de técnico medio.

d. Educación superior de formación profesional

La Ley de Educación establece que la educación superior de formación profesional es el nivel educativo orientado a la generación y recreación de conocimientos y saberes para el desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación. La educación superior es regulada por el Ministerio de Educación. Articula los conocimientos y saberes de los pueblos y naciones indígenas originarios, campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas. Garantiza el acceso democrático al conocimiento y a programas de formación profesional acordes con las necesidades y demandas de la sociedad. Comprende a la formación de docentes, la formación superior técnica y tecnológica, la formación superior artística y la formación superior universitaria.

La Dirección General de Formación de Maestros se encarga de organizar y regular la formación de docentes. Se estructura en los niveles de formación inicial, posgradual y continua. La Unidad Especializada de Formación Continua - UNEFCO ofrece formación en las modalidades virtual, a distancia, presencial y semipresencial.

La Formación Profesional Técnica y Tecnológica está constituida por institutos técnicos, institutos tecnológicos de carácter fiscal, privado y convenio. Ofrece tres niveles de formación: capacitación, técnico medio posbachillerato y técnico superior. Las escuelas superiores tecnológicas ofrecen nivel licenciatura y diplomado técnico.

La Formación Superior Artística es la formación profesional destinada al desarrollo de capacidades, competencias y destrezas artísticas. Se ofrece en centros de capacitación artística, que desarrollan programas de corta duración, y en institutos de formación artística, que desarrollan programas de formación artística a nivel de capacitación, técnico medio y superior.

La Formación Superior Universitaria es el espacio educativo de la formación de profesionales, desarrollo de la investigación científica y tecnológica, e innovación en las diferentes áreas del conocimiento y ámbitos de la realidad. La educación superior de formación profesional expide títulos intermedios, de grado y posgrado. Las universidades se clasifican en públicas autónomas, privadas, indígenas y de régimen especial. Las universidades públicas están adscritas al Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana CEUB.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. El Ministerio de Educación reporta a 2019 que la matrícula general ha aumentado entre los años 2000 (72,1%) y el 2016 (87,5%), en particular en educación inicial y secundaria. Se muestra que en el total de matriculados (niveles inicial, primaria y secundaria) existe una diferencia positiva entre 1997 y 2018 correspondiente a 906.433 matriculados más; y que en el área rural se ha dado un incremento de 13.637 matriculados más entre esos años.

Para educación superior, el informe señala que desde la última década del siglo pasado hasta la actualidad se ha triplicado la inscripción de las universidades públicas y adscritas al CEUB. Se muestra que, para 2017, el subsistema de educación superior universitaria contaba con 614.226 estudiantes inscritos, 29.005 docentes, y 37.966 estudiantes titulados.

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes, dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos–cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

La promoción del acceso universal a la educación y a lo largo de la vida, junto con el fortalecimiento de la calidad y la gestión educativa, son los pilares de la política educativa en Bolivia.

Dentro del conjunto de intervenciones se encuentra que el foco currículo y modelos de gestión se centra en adecuar la atención educativa a los contextos escolares, sociales y territoriales, respondiendo a las demandas de la productividad y a las características diversas de la población atendida. El diseño curricular se orienta a crear las condiciones para transformar las prácticas educativas y mejorar las oportunidades de aprendizaje de todos los estudiantes. De esta forma se ha llevado adelante el diseño y la implementación del currículo base y los currículos regionalizados; y se han desarrollado intervenciones en diálogo con características específicas de los estudiantes. Son ejemplo de ello los programas de alfabetización y posalfabetización, la oferta del Centro Plurinacional de Educación Alternativa a Distancia y el Programa Educación Sociocomunitaria en Casa para Personas con Discapacidad.

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología se centra en el mejoramiento de las condiciones generales de infraestructura y normas de construcción, así como en la integración de las tecnologías en la educación, el enfoque de atención a la discapacidad, y la dotación de equipamiento y materiales educativos. Para ello se llevan adelante iniciativas interinstitucionales con los gobiernos municipales y departamentales, para la dotación de servicios y apoyo al desarrollo de infraestructura de unidades y centros educativos de educación regular, educación especial y educación superior. El Programa Centros de Apoyo Integral Pedagógico (CAIP) ha tenido una fuerte inversión para el desarrollo de infraestructura y equipamiento.

Las acciones orientadas al foco docentes se centran en el fortalecimiento de la formación integral y holística de profesores y profesoras mediante el desarrollo de un proceso formativo que posibilite la concreción del Modelo Educativo Sociocomunitario Productivo en el aula, en la escuela y en la comunidad. El Programa de Formación Complementaria para Maestras y Maestros en Ejercicio (PROFOCOM) constituye el proceso marco de este objetivo, buscando la formación con las prácticas educativas comunitarias de sus participantes en los lugares de trabajo.

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

La Ley N° 070 establece que la administración y gestión se organiza en tres niveles: central, departamental y autonómico. El Ministerio de Educación y sus viceministerios son las máximas autoridades educativas en el nivel central de la gestión del sistema educativo plurinacional. Es el órgano rector encargado del diseño, la implementación y la ejecución de políticas y estrategias educativas, de las políticas de administración y gestión educativa y curricular, y del fomento de la participación social desde el ámbito territorial a través del sistema educativo plurinacional. Las entidades desconcentradas son de directa dependencia del Ministerio de Educación. Dentro de las instituciones desconcentradas se encuentran: las escuelas superiores de formación de docentes, la Universidad Pedagógica, el Sistema Plurinacional de Certificación de Competencias, la Unidad Ejecutora del Programa Post Alfabetización y la Unidad Especializada de Formación Continua (UNEFCO).

En el nivel departamental, el Decreto N° 0813 de 2011 reglamenta la estructura, la composición y las funciones de las direcciones departamentales de educación. Las direcciones departamentales de educación, las direcciones distritales de educación, las direcciones de núcleo (contexto rural) y las unidades educativas llevan adelante la gestión departamental. Dentro de sus funciones está el acompañamiento y el apoyo técnico para la planificación, organización y evaluación del desarrollo curricular, y para la implementación de programas especiales del Ministerio de Educación. A nivel autonómico, la institucionalidad funciona a través de las gobernaciones departamentales, gobiernos municipales y Autonomías Indígena Originario Campesinas (AIOC).

En el campo técnico, el Instituto de Investigaciones Pedagógicas Plurinacionales se encarga de diseñar y desarrollar estrategias de apoyo a las políticas de transformación del sistema educativo plurinacional. Otras entidades vinculadas a los servicios y la organización del sistema educativo, y bajo tuición del Ministerio de Educación son la Escuela de Gestión Pública Plurinacional, la Escuela Boliviana Intercultural de Música, el Observatorio Plurinacional de la Calidad de la Educación, la Academia Nacional de Ciencias, el Conservatorio Plurinacional de Música, UNIBOL Tupac Katari, UNIBOL Casimiro Huanca, UNIBOL Apiaguaqui Tüpa y el Instituto Plurinacional de Estudio de Lenguas y Culturas.

Las instancias de participación social comunitaria están conformadas por las organizaciones e instituciones relacionadas a la educación, con representatividad y legitimidad correspondientes a su jurisdicción. Su estructura comprende el Congreso Plurinacional de Educación, el Consejo Educativo Plurinacional, los consejos educativos de naciones y pueblos indígena originario campesinos, los consejos educativos social comunitarios, a nivel departamental, regional, distrital, de núcleo y unidades educativas, y los consejos consultivos del Ministerio de Educación

En el mapa de actores sociales vinculados al campo educativo, la Resolución Ministerial N° 491/2016 destaca la Confederación de Maestros Urbanos, la Confederación de Maestros Rurales, la Junta Nacional de Padres de Familia, la Confederación Nacional de Juntas Vecinales, la Confederación de Estudiantes Normalistas, la Confederación de Estudiantes de Secundaria, y las Confederaciones de Campesinos, Indígenas, Originarios, Mujeres y Comunidades Interculturales de Bolivia.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

La Ley de Educación señala en su art. 89 que el sistema educativo plurinacional será financiado por el Estado plurinacional, a través de recursos del Tesoro General del Estado y de las entidades territoriales autónomas, según corresponda, y acorde a la Ley del Presupuesto General del Estado, en concordancia con el art. 77 de la Constitución Política del Estado.

Bolivia es un país unitario que introdujo un proceso intermedio de descentralización de la educación hacia sus municipios. Mediante la Ley de Participación Popular, sancionada en 1994, se transfirió la infraestructura física de los establecimientos educativos y de otros sectores sociales a los gobiernos municipales, aunque la prestación de la educación (personal docente, administrativo y técnico), así como la definición de la política educativa nacional, quedaron a cargo del Poder Ejecutivo. Mediante dicha Ley, el gobierno le asignó a los gobiernos municipales un 20% del total de los tributos recaudados (artículo 20°) pero no estipuló cuánto de ese porcentaje debía invertirse en el sector educativo.

La Ley de Hidrocarburos (2005) es otra normativa relevante, que impacta en el escenario del financiamiento educativo en Bolivia. Mediante dicha ley, el Estado establece que retiene el 50% del valor de producción de gas y petróleo, y prioriza como sector destinatario de esos recursos a la educación, la salud, el empleo y la construcción de caminos. Para ello crea un impuesto directo a los hidrocarburos, que se distribuye a las unidades departamentales y municipios, profundizando aún más la descentralización de recursos para el sistema educativo.

Desde 2008, Bolivia avanza con una serie de cambios en la organización institucional de su territorio y de su sistema educativo, con la sanción de la nueva Constitución, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la Ley de Educación. Allí quedan configurados diferentes tipos de responsabilidades en el financiamiento: el nivel central, principal responsable de las políticas educativas y de la gestión y administración del sistema; los gobiernos departamentales, a cargo de dotar y financiar infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los institutos técnicos en su jurisdicción; y el nivel municipal, también responsable de infraestructura, equipamiento, material educativo y alimentación y desayuno escolar.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Instituto Nacional de Estadística (INE) es el órgano ejecutivo del Sistema Nacional de Información Estadística de Bolivia que revela, clasifica, codifica, compila y difunde oficialmente la información estadística del país. El INE presenta estadísticas económicas, demográficas, sociales, ambientales, internacionales, sobre cuentas nacionales y censales. También se puede acceder al Atlas Estadístico de Municipios (2005), que contiene mapas geográficos referenciales y estadísticas e indicadores sociales, económicos y demográficos para los 327 municipios bolivianos.

El Ministerio de Educación ha creado el Sistema de Información Web de Estadísticas e Indicadores Educativos, que busca ser un instrumento de medición, seguimiento y evaluación de los cambios periódicos que se vayan realizando en el Subsistema de Educación Regular. Asimismo, cuenta con el Registro Único de Estudiantes (RUDE) y el Registro de Unidades Educativas (RUE); y con el Observatorio Plurinacional de Calidad Educativa (OPCE), creado con el fin de generar información a través de un sistema de evaluación de la calidad educativa, para orientar la toma de decisiones de políticas públicas en educación.

Bolivia ha participado en las pruebas a gran escala con foco en la evaluación de logros de aprendizajes del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), en las evaluaciones PERCE, en 1997, y ERCE, en 2019.