Colombia

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

Colombia ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) ratificado en 1969; la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (1989) ratificada en el 1991; el Convenio OIT N° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989) ratificado en 1991; y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) ratificada en 1981. 

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible está incluida en el plan de desarrollo vigente. Además, con el Decreto 280/15 Colombia crea la comisión de alto nivel para el alistamiento y efectiva implementación de la Agenda 2030. La Comisión ODS busca establecer una política nacional de implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. También en 2018, con el CONPES 3918, se establece la Estrategia para la Implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia, generando una hoja de ruta para cada una de las metas establecidas, incluyendo indicadores, entidades responsables y recursos requeridos.

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Colombia, la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; y con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La Ley General de Educación señala las normas generales para regular el servicio público de la educación. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, y en su carácter de servicio público.

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

En Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 integra dentro del proceso de planificación al sector educativo y traza entre sus objetivos principales: el avance hacia la universalización de la educación preescolar; la superación de las disparidades en cobertura y calidad educativa entre zonas urbanas y rurales; la disminución del rezago en la educación media; la ampliación de las condiciones de inclusión en la educación superior para la población pobre y vulnerable. Para ello, el plan organiza sus líneas de acción en torno a la educación de calidad, el desarrollo integral de la primera infancia y la adolescencia, la eliminación de brechas de género, el incremento al presupuesto destinado al sector educativo, la mejora de servicios de alimentación escolar, y la promoción de políticas de equidad e inclusión.

Este proceso de planeación ha hecho foco en las personas jóvenes de zonas rurales, trazando como meta la promoción del acceso y la permanencia en programas técnicos, tecnológicos y profesionales, basados en la vocación de los territorios. Propone el proceso Juventud Naranja, definido como una política orientada a expandir oportunidades de formación para el trabajo en distintos niveles del sistema educativo, crear estrategias para su inclusión a mercados de trabajo formal, acceso a activos productivos y emprendimientos.

La planificación al interior del sector educativo contempla actualmente el Plan Decenal de Educación 2016-2026, propuesto como una hoja de ruta para avanzar hacia un sistema educativo de calidad. La construcción de este plan se llevó adelante de forma participativa, generando un diagnóstico base de la situación de la educación, relacionado con acceso y cobertura, permanencia, calidad, pertinencia y financiación. El plan establece desafíos y lineamientos estratégicos centrados en: la determinación del alcance del derecho a la educación; la construcción de un sistema educativo articulado; el establecimiento de lineamientos curriculares pertinentes y flexibles; la construcción de una política pública para la formación de educadores; la transformación del modelo pedagógico y el estímulo a las innovaciones educativas; el uso de las nuevas y diversas tecnologías para apoyar la enseñanza; el fomento a la investigación; el desarrollo de la población rural a partir de la educación; y la participación del gasto educativo en el PIB y en el gasto del gobierno, en todos sus niveles administrativos.

El Plan Estratégico Institucional 2019-2022 organiza y orienta estratégicamente las acciones del Ministerio de Educación, establece líneas de base y metas del cuatrienio para alcanzar objetivos acordes con su misión, con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Decenal de Educación y el Objetivo 4 de la Agenda 2030.  

El sistema nacional de educación está conformado por la educación formal, la educación para el trabajo y el desarrollo humano, y la educación informal (Constitución Política de 1991 y Ley General de Educación N^o 115, sancionada en 1994).

Se ofrecen tres niveles de educación formal: preescolar, educación básica (primaria y básica secundaria) y educación media. El último año del nivel preescolar es obligatorio junto con la educación básica. La educación superior se rige por la Ley N^o 30 sancionada en 1992. La educación formal se imparte en establecimientos educativos reconocidos por el Estado, en una secuencia regular de ciclos lectivos. Está sujeta a pautas curriculares progresivas, que conducen a grados y títulos.

Los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) son elaborados por los establecimientos educativos y constituyen la hoja de ruta de la gestión escolar. De acuerdo a la ley, definen los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes, y el sistema de gestión. En este marco, se organizan los planes de estudio por ciclos, niveles y áreas, y tienen como referentes los lineamientos curriculares definidos por el Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo a las áreas obligatorias y fundamentales que señala la Ley General de Educación. En 2014, se sanciona la Ley N^o 1732, ordenando que todos los establecimientos educativos que ofrecen educación preescolar, básica y media tienen la obligación de incluir la Cátedra de la paz dentro de su caja curricular.

La educación no formal –educación para el trabajo y el desarrollo humano, según la Ley Nº 1064, sancionada en 2006 y el Decreto N^o 1075 de 2015 artículo 206.2.1 y ss.– está orientada a la formación laboral en artes y oficios. La Ley General de Educación establece que esta educación se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados de la educación formal. En consecuencia, las instituciones y los programas debidamente acreditados recibirán apoyo y estímulo del Estado, para lo cual gozarán de la protección que la ley les otorga. El organismo responsable de la educación para el trabajo y el desarrollo humano es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), vinculado al Ministerio de Trabajo.

El servicio público educativo ofrece distintas modalidades de atención educativa a poblaciones: educación para personas adultas, para grupos étnicos, campesina y rural, para la rehabilitación social, especial para personas con limitaciones y para personas con capacidades excepcionales.

La educación para personas adultas se ofrece a las personas en edad relativamente mayor a la aceptada regularmente en la educación por niveles y grados del servicio público educativo, que deseen suplir y completar su formación, o validar sus estudios. La educación básica y media de adultos puede ser ofrecida por los establecimientos de educación formal, estatales y privados, mediante programas educativos estructurados en ciclos lectivos regulares o especiales, integrados dentro de su proyecto educativo institucional, en jornada escolar nocturna. El Estado facilita las condiciones y promueve la educación a distancia y semipresencial. Esta modalidad ofrece la posibilidad de validar la educación básica o media y facilita el ingreso a la educación superior. La guía para la prestación del servicio educativo de calidad para este grupo poblacional se encuentra en los lineamientos de política y orientaciones generales para la educación formal de personas jóvenes y adultas.

En el marco de la educación inclusiva se atiende a la población con discapacidad, a personas con limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales o con capacidades intelectuales excepcionales. El Decreto No 1421 de 2017 reglamenta la atención educativa a la población con discapacidad en los niveles de preescolar, básica y media. La Resolución Nº 2565, promulgada en 2003, establece que cada entidad territorial debe definir una instancia que efectúe la caracterización y determine la condición de discapacidad de cada estudiante, con el propósito de identificar sus barreras para el aprendizaje y garantizar la participación con miras a proponer los ajustes que la escuela debe hacer para brindarle una educación pertinente. Los establecimientos educativos organizan, directamente o mediante convenio, acciones pedagógicas y terapéuticas que permitan el proceso de integración académica y social de tales estudiantes. Las instituciones educativas que en la actualidad ofrecen educación para personas con limitaciones atienden los requerimientos de la integración social y académica, desarrollando los programas de apoyo especializado necesarios. Las rutas de atención intersectorial para los estudiantes con discapacidad y sus familias surgen de las orientaciones técnicas, administrativas y pedagógicas en el marco de la educación inclusiva.

La educación para grupos étnicos está reglamentada por el Decreto Nº 804, promulgado en 1995, es parte del servicio público educativo y se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad, que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Esta modalidad educativa debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con respeto de sus creencias y tradiciones. La educación debe ser orientada por los principios y fines generales de la educación establecidos en la integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad. La enseñanza de los grupos étnicos con tradición lingüística propia será bilingüe, tomando como fundamento escolar la lengua materna del respectivo grupo, sin detrimento de lo dispuesto en la Ley General de Educación. Las entidades territoriales (departamentos, municipios) donde existan asentamientos indígenas, negros y/o raizales deben incluir, en sus respectivos planes de desarrollo educativo, propuestas de etnoeducación para atender a estas poblaciones. La atención educativa para los grupos étnicos, formal o no formal, se rige por la Ley General de Educación y sus decretos reglamentarios.

La educación campesina y rural formal, no formal e informal, es fomentada y promovida por el gobierno nacional y las entidades territoriales, con sujeción a los planes de desarrollo respectivos, de conformidad con los artículos 64 y 65 de la Constitución Política. Este servicio comprende la formación técnica en actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, que contribuyan a mejorar las condiciones humanas, de trabajo y la calidad de vida de los campesinos y a incrementar la producción de alimentos en el país.

La educación para la rehabilitación social comprende los programas educativos que se ofrecen a personas y grupos cuyo comportamiento individual y social exige procesos educativos integrales, que permitan su reincorporación a la sociedad. Es parte del servicio educativo; comprende educación formal, no formal e informal y requiere métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos acordes con la situación de los estudiantes. El Decreto N^o 2383 de 2015 reglamenta la prestación del servicio educativo en el marco del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes. Establece que la oferta educativa se organizará orientada al desarrollo de estrategias, modalidades diferenciadas e implementación de modelos educativos de acuerdo con la edad y el estatuto académico, que respondan a las características de la población entre los 14 y 18 años del sistema.

En relación a los docentes, la Ley de General Educación (arts. 111 y 112) establece que la formación de los educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento hasta los más altos niveles de posgrado; y que los títulos obtenidos y los programas de perfeccionamiento que se adelantan dentro del marco de la ley son válidos como requisitos para la incorporación y el ascenso en el escalafón nacional docente. Asimismo, se estipula que las escuelas normales están autorizadas para formar educadores en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria. Estas escuelas funcionan como unidades de apoyo académico para la formación inicial de docentes y podrán ofrecer formación complementaria que conduzca al otorgamiento del título de normalista superior. Para la formación profesional, la de posgrado y la actualización de los educadores corresponde, de acuerdo a la ley, que las universidades y demás instituciones de educación superior posean una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación. Mediante la Resolución Nº 09317 de 2016 se adopta el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos docentes y docentes del sistema especial de carrera docente. Los lineamientos de política, las orientaciones y rutas de acción de cada uno de los subsistemas y las articulaciones entre estos se organizan en el Sistema Colombiano de Formación de Educadores.

a. Educación inicial y preescolar

La educación inicial comprende un ciclo que abarca desde el nacimiento hasta los 3 años. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) brinda atención a la primera infancia a través de tres modalidades: institucional, familiar y comunitaria. La entidad cuenta con regionales en todo el país para la prestación del servicio a nivel descentralizado.

La Ley General de Educación señala que la educación preescolar constituye el primer nivel educativo del sistema educativo nacional. Está orientada a niños y niñas de 3 a 5 años. Se ofrece antes de iniciar la educación básica y está compuesta por tres grados (prejardín, jardín y grado de transición), de los cuales los dos primeros constituyen una etapa previa a la escolarización obligatoria y el tercero es el obligatorio.

La organización y el desarrollo de actividades y proyectos lúdicos y pedagógicos en la educación preescolar tiene como referente técnico las bases curriculares para la educación inicial y preescolar (Ministerio de Educación Nacional, 2017). No obstante, existen herramientas adicionales para la organización pedagógica del servicio educativo, vinculadas al contexto territorial, las características de la población o el proyecto educativo institucional.

El Decreto Nº 2247 de 1997 insta a las instituciones educativas privadas o estatales que presten el servicio público del nivel preescolar, a brindar servicios de protección, atención en salud y complemento nutricional a los estudiantes que lo requieran, previa coordinación con los organismos competentes.

b. Educación general básica

La educación general básica obligatoria tiene una duración de nueve años. Se divide en dos ciclos: la educación básica primaria (destinada a niños y niñas de 6 a 10 años, con una duración de cinco años) y la educación básica secundaria (destinada a niños, niñas y jóvenes de 11 a 14 años, con una duración de cuatro años). La educación básica constituye el requisito previo para el ingreso a la educación media o el acceso al servicio especial de educación laboral.

Los establecimientos educativos tienen autonomía curricular mediante la elaboración de sus proyectos educativos institucionales. La estructura escolar de la educación básica ofrece educación en todas las modalidades de acuerdo a las características y necesidades de las poblaciones receptoras. 

c. Educación media

La educación media comprende dos años, está orientada a adolescentes de 15 a 17 años, y corresponde a los grados 10 y 11 del sistema educativo. Al igual que la educación básica, ofrece modalidades educativas flexibles, de acuerdo a las características y necesidades de la población receptora, sea esta rural o en condición de vulnerabilidad.

Habilita la continuación de los estudios de nivel superior. Dentro de la oferta educativa se encuentran las modalidades académica y técnica. Al finalizar y aprobar los dos años de educación media se obtiene el título de bachiller. La educación media académica permite al estudiante profundizar en un campo específico de las ciencias, las artes o las humanidades. La educación media técnica lo prepara para el desempeño laboral en uno de los sectores de la producción y de los servicios.

d. Educación superior

La educación superior se rige por la Ley Nº 30, sancionada en 1992. La educación formal se imparte en establecimientos educativos reconocidos por el Estado, en una secuencia regular de ciclos lectivos. Está sujeta a pautas curriculares progresivas, que conducen a grados y títulos. La educación superior define como sus campos de acción: la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, el arte y la filosofía, a través de programas de pregrado y posgrado en una secuencia regular de ciclos lectivos, que conducen a títulos técnicos profesionales, tecnológicos o universitarios. Estos programas son ofertados por instituciones de educación superior (IES) reconocidas por el Estado.

El nivel de educación superior está conformado por los niveles de pregrado y posgrado. El nivel de pregrado comprende la educación técnico profesional, la educación tecnológica y la educación universitaria, y el de posgrado las especializaciones, las maestrías y los doctorados. De acuerdo con la ley, se ofertan programas de educación superior en instituciones de educación superior de carácter técnico profesional, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades.

Los jóvenes graduados de la educación media interesados en ingresar a la educación superior deben poseer título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado del examen de estado para el ingreso a la educación superior - Pruebas SABER 11. La aprobación de estos requisitos los habilita para ingresar a la educación superior, a un programa de pregrado en el nivel técnico profesional, tecnológico o universitario. Las instituciones técnicas profesionales son aquellas facultadas legalmente para ofertar programas formativos de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción. Las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas lo están para ofertar programas de formación en ocupaciones, formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización. Por su parte, las instituciones universitarias también están facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y posdoctorados, en concordancia con Ley N^o 30 de 1992.

Además de las IES como prestadoras del servicio público de la educación superior, y en el marco de la educación para el trabajo y el desarrollo humano, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo, ofrece formación gratuita con programas técnicos, tecnológicos y complementarios enfocados en el desarrollo económico, tecnológico y social del país.

Colombia cuenta con un Sistema Nacional de Acreditación para las IES, regulado por la Ley Nº 1188 de 2008 y la Ley Nº 1324 de 2009, cuyo objetivo fundamental es garantizar que las instituciones que hacen parte del sistema cumplan los más altos requisitos de calidad y realicen sus propósitos y fines. En este sistema confluyen el Ministerio de Educación Nacional, el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES), el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y las IES. Este sistema cuenta con dos niveles de reconocimiento. El primero, denominado registro calificado, es de carácter obligatorio y puede ser comprendido como la licencia que otorga el ministerio a un programa de educación superior cuando demuestra que reúne las condiciones de calidad que la ley exige. El segundo nivel, denominado acreditación de alta calidad, es un proceso que las IES emprenden de manera voluntaria, para certificar ante el Estado y la sociedad su capacidad de ofrecer una educación cuyas características superan ampliamente los mínimos exigidos por la ley.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. El informe de gestión 2014-2018 del Ministerio de Educación señala que en preescolar, para el año 2017, el grado de transición alcanzó una cobertura bruta de 84,35%, con una matrícula de 723.983 estudiantes. Asimismo, se beneficiaron, en ese mismo año, 1.197.634 menores en el marco de la atención integral.

El informe destaca que la atención de educación básica y media contó en 2017 con 19.650 establecimientos educativos (EE): 9882 (50,30%) oficiales y 9768 (49,70%) privados. Se indica que en estos niveles se alcanzó ese año una cobertura bruta total de 94,41%, con una matrícula total de 10.109.295 estudiantes, de los cuales el 80,95% (8.183.296) fueron atendidos por el sector oficial y el 19,05% (1.925.999) restante por el no oficial.

Finalmente, el informe muestra que en educación superior en 2017 se contó con 292 IES, de las cuales 62 eran oficiales (21,23%), 19 de régimen especial (6,51%) y 211 (72,26%) privadas; con las cuales se atendió una matrícula de 2.446.314 estudiantes, alcanzando una cobertura del 52,8%.

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

En Colombia, la búsqueda de mayor calidad educativa es el pilar del Plan Decenal de Educación y forma parte de los objetivos del actual Plan Nacional de Desarrollo. Dentro de las políticas sectoriales y proyectos prioritarios previstos para ejecutar en el período 2018-2022, se ha dado fortalecimiento y continuidad a estrategias en curso como la atención educativa a grupos étnicos, la atención a población vulnerable, y la implementación de los modelos educativos flexibles, del Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media de Jóvenes y Adultos, y el Programa de Educación Rural (PER).

Dentro del conjunto de intervenciones se encuentra que el foco currículo y modelos de gestión se centra en dotar de un enfoque pedagógico adecuado a las diferentes modalidades y servicios en todos los niveles educativos. Asimismo, aborda la implementación y el mejoramiento de la jornada única escolar y la jornada complementaria como actividades integradas al currículo y al plan de estudios, orientadas al mejoramiento de la calidad educativa.

El foco infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología, mediante la estrategia Infraestructura y Dotación, se centra en la asignación de recursos para la adecuación y el mejoramiento de sedes educativas, la construcción de salones de clase, laboratorios y servicios sanitarios, así como la dotación básica de mobiliario escolar en el salón de clases.

Las acciones orientadas al foco docentes buscan fortalecer los procesos formativos de los educadores y directivos docentes, así como consolidar una política de formación que contribuya de manera significativa al mejoramiento de la calidad de la educación. Para esto se han liderado diferentes iniciativas en el marco de la actividad estratégica Formación docente para la calidad educativa. Ejemplo de ello son: la política de formación de educadores, el acompañamiento a programas de formación inicial, el acompañamiento a las secretarías de educación para la formulación, el seguimiento y la evaluación de los planes territoriales de formación docente, y el Plan de Incentivos para Docentes y Directivos Docentes del sector oficial.

Las intervenciones del foco fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, que lleva el Ministerio de Educación Nacional, buscan asegurar la inclusión y mejorar las condiciones de educación de los estudiantes. Los servicios se centran principalmente en garantizar alimentación escolar, transporte, becas y destinar recursos educativos para atender a la población rural y aquella en condición de vulnerabilidad. Asimismo, se han implementado acciones focalizadas para generar garantías de atención educativa a grupos étnicos. Este conjunto de intervenciones es complementado por aquellas llevadas adelante desde el Departamento de Prosperidad Social (DPS) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

En Colombia, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) es el órgano rector y responsable de la educación. Dirige la actividad administrativa y fija criterios técnicos en el sector educativo. Lleva adelante la formulación de las políticas nacionales y planes del sector, el diseño de lineamientos, la asistencia técnica y asignación de recursos a departamentos y municipios, entre otros aspectos que hacen a la gestión nacional del sistema. En su organización interna, se encuentran el Viceministerio de Educación Preescolar, Básica y Media, y el Viceministerio de Educación Superior.

A nivel local, las secretarías de educación departamentales, distritales y municipales, en coordinación con las autoridades nacionales, administran y organizan la prestación del servicio educativo estatal en su jurisdicción. Los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que deben reunir los establecimientos educativos son definidos por el MEN (art. 138 de la Ley General de Educación).

El diseño y la implementación de políticas educativas integrales precisa la articulación y gestión intersectorial de los diferentes organismos involucrados. El Ministerio de Educación Nacional realiza gestiones conjuntas con el Ministerio de Salud, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Trabajo, la Presidencia de la República, el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Colombia también cuenta con un conjunto de órganos especializados en diferentes ámbitos de la educación, constituidos como juntas, foros, comités, comisiones, instituciones y fondos que funcionan como administradores, coordinadores o asesores temáticos del MEN en campos específicos del sistema educativo. Con la Ley General de Educación se crea la Junta Nacional de Educación (JUNE), como órgano científico, con el carácter de consultor permanente del MEN, para la planeación y el diseño de las políticas educativas del Estado. Además, se encuentran el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación (CONACES), el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), los Comités Regionales de Educación Superior (CRES) y las comisiones encargadas de tratar los temas vinculados a la educación en comunidades étnicas, como son la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Educación para los Pueblos Indígenas y la Comisión Pedagógica Nacional de Comunidades Negras.

El MEN también cuenta con entidades adscritas y vinculadas dentro de su modelo de organización y gestión de las distintas políticas que se llevan adelante. Las entidades vinculadas pertenecen al sector descentralizado del orden nacional o territorial, con autonomía administrativa, que cumple actividades productivas, industriales o comerciales de venta de bienes y servicios. Las entidades vinculadas al MEN son el Fondo para el Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), y el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES).

Las entidades adscritas son entidades del sector descentralizado del orden nacional o territorial con autonomía administrativa que cumplen funciones administrativas o prestan un servicio. Tales son: El Instituto Nacional de Formación Técnica Profesional (INFOTEP) de San Juan del César y San Andrés y Providencia, la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central, el Instituto Nacional para Ciegos (INCI), el Instituto Nacional para Sordos (INSOR), el Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional (ISER) y el Instituto Técnico Nacional de Comercio Simón Rodríguez.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Colombia está organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política del año 1991, se establece la distribución de recursos y competencias, profundizando la descentralización hacia las entidades territoriales de gran parte de los servicios públicos, entre ellos la educación. La Ley General de Educación (1994) habilita la concurrencia de la inversión educativa con los departamentos y municipios, e instala aportes a las entidades territoriales a efectuar por el gobierno nacional.

En 2001, con la Ley N° 715 se crea el Sistema General de Participaciones (SGP). Este sistema establece un esquema de transferencia de recursos para el sostenimiento de los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, por parte del gobierno nacional hacia las entidades territoriales. Para la distribución de los recursos, la ley estableció un porcentaje fijo para cada uno de los servicios públicos (en el caso de educación, del 58,5%), que posteriormente se repartiría entre municipios, distritos y departamentos certificados. Son entidades territoriales certificadas los departamentos, distritos y municipios con más de cien mil habitantes (art. 20). En el caso de municipios no certificados, la asignación se efectúa directamente al departamento de origen.

El criterio de distribución de los fondos se determina anualmente en función de una asignación por estudiante, ajustada por un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio, y atendiendo los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y la zona geográfica (urbana o rural), para todo el territorio nacional. Esta asignación por estudiante se multiplica luego por la población atendida con recursos del SGP en cada municipio y distrito. El resultado de dicha operación se denomina participación por población atendida y constituye la primera base para el giro de recursos del SGP (art. 16 de la Ley N° 715).

A cada distrito o municipio se le puede transferir una suma residual, que considera criterios de equidad como porcentaje de niños en edad escolar que no están siendo atendidos, y se multiplica por la asignación de niños por atender que se determine, dándole prioridad a los territorios con menor cobertura. Asimismo, se podrá asignar una suma residual a cada distrito o municipio que tenga indicadores de pobreza más desfavorables, de acuerdo a datos brindados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

Colombia es uno de los países donde, si bien su modelo de asignación de recursos al sistema educativo está estructurado a través el financiamiento de la oferta, presenta a su vez algunos mecanismos de demanda en el cálculo del criterio de distribución de los fondos.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) es la entidad responsable de la planeación, el relevamiento, el procesamiento, el análisis y la difusión de las estadísticas oficiales de Colombia. El DANE ofrece información sobre sociodemografía, economía, geoestadística, cuentas nacionales, permitiendo la consulta sobre distintos indicadores por tema.

Dentro del sector educativo, Colombia cuenta con varios sistemas de información orientados a objetivos y a la toma de decisiones en distintos ámbitos de la educación. Con el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) se organiza y controla el proceso de matrícula en todas sus etapas. Es un sistema de gestión de la matrícula de los estudiantes de instituciones oficiales que facilita la inscripción de alumnos nuevos, el registro y la actualización de los datos existentes del estudiante, la consulta del alumno por institución y el traslado a otra institución, entre otros.

El Sistema de Información de la Primera Infancia (SIPI-PAIPI) se orienta a compilar la información relativa a todos los niños y niñas atendidos por el Programa de Atención Integral de la Primera Infancia.

El Sistema de Información Nacional de Educación Básica y Media (SINEB) permite administrar en línea la información de los establecimientos educativos del país, tanto del sector oficial como del no oficial. Para ello el SINEB cuenta con el módulo denominado Directorio Único de Establecimientos Educativos (DUE), que permite registrar las novedades de los establecimientos educativos durante todo el ciclo de vida. La información reportada por las secretarías de educación en el SINEB es tomada para decisiones respecto de distribución de recursos, análisis estadísticos, planeación del servicio educativo y evaluación de resultados.

El Sistema EVI gestiona el proceso de evaluación institucional de la calidad del servicio prestado por establecimientos educativos de preescolar, básica y media, así como el reporte de información financiera y la fijación de tarifas

El Sistema de Seguimiento a los Recursos de Gratuidad es un aplicativo que permite hacer seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) girados por el gobierno nacional a los municipios y distritos, para la gratuidad de la educación preescolar, básica y media.

El Sistema de Seguimiento monitorea el reporte de la planta docente y la matrícula de educación básica y media.

El Sistema Nacional de Información de Contratación Educativa (SINCE) es una estrategia usada en el Proyecto de Ampliación de Cobertura para la Población Vulnerable, que lidera el Ministerio de Educación Nacional, para facilitar el acceso a la educación formal de niños, niñas y jóvenes de poblaciones afectadas por el conflicto armado, indígenas, con discapacidades y de áreas rurales dispersas. Este sistema consigna datos sobre las solicitudes realizadas, la ejecución de los convenios interadministrativos, la conformación del banco de oferentes de las entidades territoriales y la ejecución de los contratos de prestación de servicios educativos.

El Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa (SICIED) es un aplicativo cuya metodología permite cuantificar, evaluar y calificar el estado de los establecimientos educativos en relación con estándares de infraestructura.

El Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) recopila y organiza la información relevante sobre la educación superior, que permite hacer planeación, monitoreo, evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector.

El Sistema para la Prevención de la Deserción de la Educación Superior (SPADIES) es la herramienta por medio de la cual se hace el seguimiento de la continuidad y finalización de los estudiantes en la educación superior. Con los datos suministrados por las instituciones de educación superior, se identifican y ponderan los comportamientos, las causas, las variables y los riesgos determinantes que originan la interrupción de la trayectoria del estudiante.

Otros sistemas de información destacados por el Ministerio de Educación Nacional son: el Sistema Nacional de Monitoreo de TIC, el Sistema de Información Geográfica del Sector Educativo (SI-GEO), el Sistema de Información Asistencia Técnica, Buscando Colegio, y el Sistema de Información de Recaudo Ley 21.

En relación con las evaluaciones de aprendizajes y competencias, las instituciones educativas cuentan con autonomía metodológica para realizar la evaluación de los aprendizajes de sus estudiantes. La evaluación de los estudiantes de la educación básica y media está sujeta la reglas definidas en el Sistema Institucional de Evaluación de los Estudiantes (SIEE).

Las Pruebas SABER certifican las competencias y los aprendizajes de los estudiantes al finalizar los niveles educativos de la educación básica y media. Son evaluaciones externas estandarizadas aplicadas por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES), que evalúan el desempeño alcanzado por los estudiantes según estándares definidos por el Ministerio de Educación Nacional. La prueba Saber 11^o, realizada al finalizar la educación media, habilita y determina el ingreso a la educación superior y el acceso a créditos educativos. 

El ICFES ha llevado a cabo la aplicación de distintas pruebas internacionales que evalúan la calidad de la educación del país y permiten analizar el nivel educativo colombiano bajo estándares internacionales. Entre las evaluaciones internacionales en las que el país ha participado se encuentran: PERCE en 1997, SERCE en 2006, TERCE en 2013 Y ERCE en 2019, elaboradas por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE). Del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés), Colombia participó en la evaluación del año 2015. Finalmente, el país fue parte del Estudio Internacional de Educación Cívica y Ciudadana (ICCS, por sus siglas en inglés) en los años 2009 y 2016.

• La proporción de personas en situación de analfabetismo se redujo en los últimos años. Sin embargo, prevalece una fuerte brecha entre la zona rural y la urbana.

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó tanto entre hombres como entre mujeres, especialmente en áreas urbanas y en todos los niveles de ingresos.

• La proporción de personas adultas que finalizaron la secundaria aumentó significativamente, aunque es levemente mayor entre las mujeres, para todos los niveles de ingresos y con mayor preponderancia en áreas urbanas.

• La proporción de niños y niñas que asistieron a la escuela antes de empezar la primaria se incrementó hacia 2018, alcanzando porcentajes superiores en áreas urbanas y en hogares de ingresos medio y superior.

• Se registra un aumento en la asistencia, cuya proporción es inferior en el área rural y en aquellos hogares socialmente más desfavorecidos.

• La tasa de asistencia escolar primaria aumentó en la última medición para todas las áreas y niveles de ingreso, siendo mayor este aumento en niños y niñas provenientes de hogares de ingresos medio y superior.

• En 2018 se registra una mayor proporción de mujeres y hombres que lograron la finalización de la educación primaria, con mayor incidencia de las primeras.

• Se presentan diferencias de acuerdo a las variables analizadas entre las áreas urbana y rural, en detrimento de esta última. Tanto la tasa de asistencia como de finalización del nivel primario es menor en el área rural.

• En 2018, la tasa de asistencia escolar a la secundaria aumentó tanto entre hombres como entre mujeres.

• La asistencia en el área rural y en hogares de menores ingresos se mantiene por debajo del área urbana y de ingresos medio o superior.

• La tasa de asistencia escolar a la secundaria alta tuvo un incremento, que se expresa con más fuerza entre mujeres y población con mayor nivel de ingresos. Se mantiene por debajo del 47% en el área rural y de menor ingreso.

• La tasa de asistencia a educación superior se ha incrementado levemente en la última década, siendo notablemente mayor entre mujeres, áreas urbanas y población con mayor nivel de ingresos, mientras que el área rural se encuentra baja. Se evidencia la brecha de desigualdad urbana / rural en este aspecto.

• El porcentaje de finalización de educación superior es ampliamente mayor en zonas urbanas y población de mayores ingresos y, al igual que la asistencia, aumenta entre mujeres en mayor medida.