Guatemala

En cumplimiento con los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus protocolos facultativos, los Estados parte deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de diversas organizaciones no gubernamentales, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

Guatemala promulgó la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (PINA) a través del Decreto N° 27 de 2003, instrumento jurídico de integración familiar y promoción social, el cual busca el desarrollo integral y sostenible de la niñez y adolescencia en el territorio nacional. Posiciona el interés superior como garantía frente a toda decisión que se adopte contra niños, niñas y adolescentes, asegurando el ejercicio y disfrute de sus derechos, respetando los vínculos familiares, origen étnico, religioso, cultural y lingüístico teniendo en cuenta siempre su opinión en función de la edad y madurez. Corresponde al Estado el deber de promover y adoptar medidas necesarias para proteger a la familia, jurídica y socialmente, así como garantizar a padres, madres y tutores, el cumplimiento de sus obligaciones. Así mismo otorga una protección jurídica preferente a la niñez. Establece la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia, responsable de la formulación de las políticas de protección integral de la niñez y la adolescencia, de velar por su cumplimiento y de adoptar las acciones pertinentes que lleven a la mayor eficiencia dicha protección.

Las autoridades competentes para el restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes en el territorio nacional están a cargo de la Defensoría de los Derechos de la Niñez y Adolescencia. Se trata de un organismo encargado de la defensa, protección y divulgación de los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes ante la sociedad en general, así como el efectivo cumplimiento de las disposiciones establecidas en el marco constitucional, la CDN y demás instrumentos internacionales en la materia. Además es el encargado de supervisar instituciones gubernamentales y no gubernamentales que atienden a niños, niñas y adolescentes para verificar las condiciones en que estas se encuentran, realizar acciones de prevención dirigidas a la protección de la niñez, coordinar con el director de promoción y educación de la procuraduría acciones encaminadas a promover y educar a la población infantil, jóvenes y adultos en los derechos y deberes de la niñez y los mecanismos de protección.

La Procuraduría de la Niñez y la Adolescencia (PNA) es la entidad encargada de la promoción y representación de la protección de los derechos e interés superior de las niñas, niños y adolescentes. Entre las funciones y competencias se destacan: representar legalmente a niños, niñas y adolescentes cuando carezcan de ella; presentar denuncia ante el Ministerio Público cuando se comete delito en contra de niños, niñas y adolescentes, y defender sus intereses; emitir opinión jurídica en los procesos judiciales, notariales y administrativos garantizando sus derechos. El Procurador General de la Nación es la autoridad superior de la Procuraduría General de la Nación, ejerce la representación del Estado, y es nombrado por el Presidente de la República.

En el plano institucional, la Secretaría de Bienestar Social, a través del Departamento de Protección Social a la Primera Infancia, realiza diversas acciones destinadas a la restitución de derechos de niñas y niños.

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos, a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Estos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

La Política Pública de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, Guatemala invierte en el desarrollo integral de la primera infancia 2010-2020, establece los objetivos estratégicos y los mecanismos de coordinación entre los organismos que proveen bienes, servicios y transferencias a embarazadas, niñas y niños pequeños. Su propósito es contribuir a la conformación de un sistema integral de protección de los derechos de la primera infancia. Con el diseño y puesta en marcha de esta política se posiciona a la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República como el órgano coordinador del sistema, y se definen los objetivos específicos y las prestaciones asociadas a cada organismo sectorial.

Con la Política de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia 2017-2032, la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia presenta y organiza los ejes y acciones de la política. Con ello se busca unificar las prioridades y enfoques de las instituciones del Estado para hacer efectivos los derechos de niños, niñas y adolescentes, promueve una mayor la coordinación e integralidad en las acciones emprendidas por las instituciones gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y la cooperación internacional, para generar sostenibilidad en la ejecución y plantear un marco para el monitoreo del cumplimiento de los derechos humanos de la niñez y adolescencia. La política considera niño o niña a toda persona desde su concepción hasta que cumple trece años de edad.

Por su parte, con foco en la salud y la nutrición, se desarrolla la Gran Cruzada Nacional por la Nutrición, estrategia que busca prevenir la desnutrición crónica, reducir la morbilidad y mortalidad materna e infantil, promover la seguridad alimentaria y nutricional de la población, integrando a todos los sectores del país para lograrlo: esfera gubernamental (central y municipal), empresa privada, organizaciones no gubernamentales, cooperación internacional, sector académico, religioso y sociedad civil.

La oferta de la educación inicial y preescolar es gestionada por el Ministerio de Educación. En la Ley de Educación se diferencian dos tramos de educación destinados a niños y niñas de 0 a 6 años: inicial y preprimaria. Se ofrece educación inicial a niños y niñas hasta los 3 años en modalidad no formal. Las casas cuna y guarderías atienden niños y niñas hasta los 2 años. Los centros de estimulación atienden niños y niñas de entre 2 y 3 años. La educación preprimaria es obligatoria, se ofrece en colegios infantiles y está destinada a niños y niñas de 4 a 6 años. Se ofrece en modalidad regular y modalidad bilingüe. En 2016 se presenta el Plan Estratégico de Educación 2016-2020. Este plan constituye un instrumento para implementar las políticas y estrategias encaminadas a mejorar los servicios educativos, con un enfoque integral.   

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de sistemas integrales de protección de derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención, en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal, y el que tiene más historia, es el que hace foco en la atención de salud de las personas embarazadas, y de niños y niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las personas gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación, se despliega un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención, que trabajan de manera articulada, y se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional, al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y el parto, como la alimentación, lactancia, la salud mental y cuidados fundamentales.

El segundo foco en que se concentra la actividad estatal, con una historia más reciente, son los esfuerzos para garantizar la atención, cuidado y educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, sociales de niños y niñas pequeños, en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos, y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones y trabajo en contextos diversos, en donde el sector salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otras personas adultas durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios, que atiende de forma directa a niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida, porque estos servicios no solo brindan atención directa a niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias, liberando tiempo para que las personas adultas puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la impulsada por los movimientos de mujeres; en particular, la agenda de los cuidados. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente –relacionada con la atención de la salud–, focaliza en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de su calidad, pertinencia del servicio que brinda, y supervisión y apoyo que recibe por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas que, en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años.

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos. En este núcleo, el poder judicial tiene una presencia importante pero también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y aquellos que son víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho a crecer en un entorno familiar para niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y, en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política empleados. Al hacer foco en las prestaciones (es decir, los bienes, servicios y transferencias), se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos son el pregestacional, el gestacional, el parto y puerperio, el primer año de vida y el período entre los 45 días a los 4 años e ingreso a educación obligatoria.

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través, fundamentalmente, de la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsables, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las personas embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo–, se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias, se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y el control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad, son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el parto ocurra en establecimientos de salud, atendido por profesionales capacitados en un abordaje humanizado, es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa de la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios de atención y educación de la primera infancia (AEPI). En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización, que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen en cada momento, hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo, orientado a regular el vínculo entre niños, niñas y personas adultas, por ejemplo, para prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un sistema integral para la protección de los derechos de la primera infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuentan de los avances realizados en Guatemala para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño y la implementación de la política, y la ampliación de participación ciudadana.