Bolívia

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

A Bolívia ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: a Convenção sobre os Direitos da Criança, ratificada em 1990; a Convenção nº 169 da OIT, sobre povos indígenas e tribais em países independentes, em 1991; e a Convenção relativa à Luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, em 2017. A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e, em especial, o ODS 4 são traduzidos em metas, indicadores gerais e diretrizes que dialogam com os conteúdos e a abrangência da Agenda Patriótica do Bicentenário 2025, na qual foi formulado o Plano Setorial de Desenvolvimento Integral da Educação “para el Vivir Bien” 2016-2020 (“para Viver Bem”, em tradução livre).

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

Na Bolívia, a Constituição estabelece que é função do Estado garantir o acesso das pessoas à educação e, também, que manter, assegurar, e administrar esta última se trata de uma obrigação indeclinável. Ordena que toda pessoa tem o direito de receber educação, em todos os níveis, de forma universal, produtiva, gratuita, integral e intercultural, sem discriminação. Também determina que os povos indígenas originários e camponeses gozam do direito à educação intracultural, intercultural e plurilíngue em todo o sistema educacional. A Lei Geral da Educação estabelece as diretrizes gerais da educação e do sistema educacional plurinacional.

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

Em contexto boliviano, a Agenda Patriótica 2025 estabelece 13 pilares do documento “Bolivia Digna y Soberana” (“Bolívia Digna e Soberana”), um referencial no qual se baseiam outros instrumentos de planejamento, como o Programa de Governo 2015-2020: “Juntos vamos bien para Vivir Bien” (“Juntos vamos bem para Viver Bem”) e planos setoriais. No campo educacional, a Agenda Patriótica se concentra no aumento e melhoria de profissionais técnicos, acadêmicos, científicos e especialistas em tecnologia, bem como na contribuição do seu alto nível para o desenvolvimento e a convivência em harmonia com a Mãe Terra.

O Plano Setorial de Desenvolvimento Integral da Educação “para Vivir Bien” 2016-2020 foi aprovado pela Resolução Ministerial nº 0092/2017 e define cinco políticas fundamentais e 26 ações estratégicas. Estas últimas respondem às primeiras e se dividem em um conjunto de ações e intervenções traduzidas em programas, projetos e atividades setoriais e territoriais, com abrangência e magnitude diversas. Sua execução apoia a realização ou cumprimento de ações estratégicas, com o suporte e a participação de diferentes atores da educação que interagem nessas áreas.

O sistema educacional plurinacional da Bolívia é formado pelos subsistemas de educação regular, educação alternativa e especial, bem como educação superior de formação profissional (Lei da Educação nº 070 “Avelino Sinani – Elizardo Pérez”, sancionada em 2010 e regulamentada em 2011). As instituições de ensino que integram o sistema educacional plurinacional podem ser administradas pelo Estado, convênio e entidades privadas. Todas são reguladas pelo Ministério da Educação. As de convênio são instituições gerenciadas por entidades religiosas, sem fins lucrativos.

O currículo base propõe diretrizes gerais de aprendizagem, que respondem ao Modelo Educacional Sociocomunitário Produtivo implementado no país. Trata-se de um currículo que articula conhecimentos locais e “universais”, levando em conta um planejamento regionalizado e também diversificado. O currículo regionalizado considera características particulares do contexto sociocultural, linguístico e produtivo que definem sua identidade, e é expresso em um conjunto organizado de planos e programas de estudos. Por sua vez, o currículo diversificado abrange aspectos particulares e específicos do contexto local onde está inserida a escola.

O subsistema de educação regular compreende os níveis da educação infantil em família comunitária, educação primária comunitária vocacional e educação secundária comunitária produtiva. Trata-se de uma educação sistemática, regulamentada, obrigatória e processual que é oferecida a crianças, adolescentes e jovens, desde a educação infantil até a educação secundária.

O subsistema de educação alternativa e especial oferece processos de formação no âmbito da educação popular e da educação inclusiva.

A educação alternativa é destinada à formação de jovens e pessoas adultas a partir de 15 anos. É de natureza técnica, humanística e sistemática. Há oferta de Educação de Pessoas Jovens e Adultas e Educação Permanente Produtiva Comunitária. Inclui alfabetização, pós-alfabetização, educação primária e educação secundária. Os níveis e as etapas educacionais são certificados pelo Ministério da Educação. Ao concluir a educação secundária voltada a jovens e pessoas adultas, recebe-se uma certificação de bachiller técnico-humanístico e, gradualmente, de técnico médio.

A educação especial oferece processos de formação a pessoas com deficiência, dificuldades de aprendizagem ou talentos extraordinários. Articula ações com os subsistemas de educação regular e educação superior de formação profissional.

O subsistema de educação superior de formação profissional estabelece políticas, estratégias, processos e ações que regulam a formação de profissionais, bem como o desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica em universidades privadas, indígenas e em regime especial. Organiza e oferece a Formação Superior Técnica e Tecnológica, do subsistema de educação superior de formação profissional, e a educação superior universitária.

Sobre os requisitos e a organização de docentes, define-se que professoras, professores, diretoras e diretores de escolas do tipo fiscal e de convênio devem ter titulação emitida por Escolas Superiores de Formação Docente ou reconhecimento por antiguidade, além de estarem cadastrados no Registro Docente Administrativo (RDA). O art. 96 da Nova Constituição Política afirma que a formação e a capacitação de docentes para o magistério público são de responsabilidade do Estado, através de escolas superiores. Também indica que tal formação deve ser única, do tipo fiscal, gratuita, intracultural, intercultural, plurilíngue, científica e produtiva, além de desenvolvida com compromisso social e vocação para o trabalho. Estipula, como tarefa exclusiva da estrutura do sistema educacional plurinacional, a organização e o desenvolvimento de cursos, seminários, oficinas, encontros e outras atividades de formação docente.

a. Educação infantil em família comunitária

A educação infantil é o primeiro nível do subsistema de educação regular e constitui a base fundamental para a formação integral das crianças. Reconhece e fortalece a família e a comunidade como os primeiros espaços de socialização e aprendizagem. Divide-se em duas etapas: a educação comunitária não escolarizada, para crianças de 1 a 3 anos, e a educação comunitária escolarizada, para crianças de 4 e 5 anos. A segunda etapa é obrigatória.

b. Educação primária comunitária vocacional

A educação primária comunitária vocacional é voltada a crianças de 6 a 11 anos e compreende uma formação básica que é essencial para todo o processo educacional posterior. É intracultural, intercultural e plurilíngue. O nível é obrigatório e tem duração de seis anos.

c. Educação secundária comunitária produtiva

A educação secundária comunitária produtiva é destinada a adolescentes de 12 a 17 anos. Articula a educação humanística e a educação técnica/tecnológica com a produção, sendo intracultural, intercultural e plurilíngue. O nível é obrigatório e tem o propósito de contribuir para fortalecer a aprendizagem adquirida em etapas anteriores, bem como orientar, profissionalmente, estudantes para a continuidade de estudos em nível superior e/ou a participação em atividades socioprodutivas. Emite diplomas de bachiller técnico-humanístico e, progressivamente, de técnico médio.

d. Educação superior de formação profissional

A Lei da Educação estabelece que a educação superior de formação profissional é o nível voltado à geração e recriação de conhecimentos para o desenvolvimento da ciência, tecnologia e inovação. A educação superior é regulada pelo Ministério da Educação. Articula saberes dos povos e nações indígenas originários, camponeses, bem como comunidades interculturais e afro-bolivianas. Garante o acesso democrático ao conhecimento e a programas de formação profissional, de acordo com as necessidades e demandas da sociedade. Abrange a formação de docentes, a formação superior técnica e tecnológica, a formação superior artística e a formação superior universitária.

A Direção Geral de Formação de Professores é encarregada de organizar e regular a formação de docentes, a qual está estruturada em formação inicial, pós-graduação e formação continuada. A Unidade Especializada de Formação Continuada (UNEFCO) oferece formação nas modalidades virtual, a distância, presencial e semipresencial.

A Formação Profissional Técnica e Tecnológica é composta de institutos técnicos e tecnológicos do tipo fiscal, privado ou de convênio, com oferta em três níveis: capacitação, técnico médio pós-bachillerato e técnico superior. Nas escolas superiores tecnológicas, há cursos técnicos e de graduação.

A Formação Superior Artística é a formação profissional voltada ao desenvolvimento de capacidades, competências e habilidades artísticas. A oferta acontece em centros de capacitação artística, que desenvolvem programas de curta duração, e em institutos de formação artística, que têm programas nos níveis de capacitação, técnico médio e superior.

A educação superior universitária é o espaço para a formação de profissionais, o desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica, além da inovação em diferentes áreas do conhecimento e da realidade. A educação superior de formação profissional emite diplomas de nível intermediário, graduação e pós-graduação. As universidades são classificadas como públicas autônomas, privadas, indígenas e em regime especial. As universidades públicas estão vinculadas ao Comitê Executivo da Universidade Boliviana (CEUB).

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação. Em um relatório estatístico de 2019, o Ministério da Educação afirma que houve um crescimento da matrícula geral entre os anos 2000 (72,1%) e 2016 (87,5%), especialmente na educação infantil e educação secundária. No total de matrículas (educação infantil, primária e secundária), observa-se uma diferença positiva entre 1997 e 2018, correspondendo a um aumento de 906.433 estudantes, algo que também aconteceu nas áreas rurais, onde houve 13.637 matrículas a mais no mesmo período.

Sobre a educação superior, o relatório indica que, desde a última década do século passado até os dias atuais, triplicaram as matrículas nas universidades públicas e vinculadas ao CEUB. Em 2017, o subsistema de educação superior universitária contava com 614.226 estudantes, 29.005 docentes e 37.966 pessoas formadas.

A política educacional é constituída por um conjunto de bens, serviços e transferências que os Estados mobilizam para garantir o direito à educação. O acesso, a permanência, a aquisição de aprendizagem e a conclusão de etapas escolares por estudantes dependem, em grande parte, dos recursos destinados pelo Estado, que se concentram em pelo menos quatro focos de intervenção:

• Currículo e modelos de gestão: abrange todas as ações voltadas à definição dos conteúdos da educação, os materiais didáticos, os modelos de gestão institucional, bem como a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem.

• Infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia nas escolas: trata-se das ações para manter, ampliar, reabilitar, equipar e fornecer tecnologia à rede de serviços educacionais.

• Docentes: grande parte dos recursos dos Estados é destinada à formação, avaliação, credenciamento e manutenção do exercício da docência. As ações consistem em: formação inicial, formação continuada, carreira docente e garantia de condições básicas para o desenvolvimento do trabalho.

• Fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens: ações para fortalecer a demanda de educação. Neste item, destacam-se as experiências que apoiam a transferência direta de recursos financeiros e bens (alimentação, material didático, uniforme, entre outros) às famílias, às crianças e adolescentes que frequentam as escolas ou, inclusive, a responsáveis pela gestão das instituições de ensino.

A promoção do acesso universal à educação e ao longo da vida, juntamente com o fortalecimento da qualidade e da gestão, são os pilares da política educacional da Bolívia.

No conjunto de intervenções, observa-se, sobre o currículo e modelos de gestão, uma ênfase em adaptar a atenção educacional aos contextos escolares, sociais e territoriais, respondendo às demandas de produtividade e às diversas características da população. A concepção do currículo busca criar condições para transformar as práticas educacionais e melhorar as oportunidades de aprendizagem de estudantes, na sua totalidade. Assim, um currículo base e também currículos regionalizados foram elaborados e implementados, além de intervenções em diálogo com as especificidades do corpo discente. São exemplos os programas de alfabetização e pós-alfabetização, a oferta do Centro Plurinacional de Educação Alternativa a Distância e o Programa de Educação Sociocomunitária em Casa para Pessoas com Deficiência.

Sobre a infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia, há ênfase na melhoria das condições gerais de infraestrutura e normas de construção, integração de tecnologias na educação, atenção à deficiência e entrega de equipamentos e materiais educacionais. Para isso, são realizadas iniciativas interinstitucionais com os governos municipais e departamentais, para a prestação de serviços e apoio ao desenvolvimento da infraestrutura de unidades e centros de educação regular, educação especial e educação superior. O Programa de Centros de Apoio Integral Pedagógico (CAIP) tem recebido um forte investimento para o desenvolvimento de infraestrutura e de equipamentos.

As ações voltadas a docentes se concentram no fortalecimento da formação integral e holística de tais profissionais, através do desenvolvimento de um processo formativo que possibilite o Modelo Educacional Sociocomunitário Produtivo em sala de aula, na escola e na comunidade. O Programa de Formação Complementar de Professoras e Professores em Exercício (PROFOCOM) é um processo no âmbito desse objetivo, com uma formação que considera as experiências profissionais em educação comunitária das pessoas que participam da iniciativa.

As intervenções de fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens, realizadas pelo Ministério da Educação, Esporte e Cultura, buscam garantir a inclusão e melhorar as condições educacionais de estudantes. Concentram-se, principalmente, na coordenação de ações multissetoriais para garantir serviços de alimentação escolar e bolsas nos diferentes níveis do sistema. Essas ações são complementadas pelo incentivo à permanência escolar Benefício “Juancito Pinto”, que busca promover o ingresso, a permanência e a conclusão do ano letivo por crianças da educação primária até o sexto ano, especialmente em escolas de áreas rurais e periféricas das cidades, bem como estudantes da educação especial e da educação juvenil alternativa, em instituições públicas de todo o território nacional. Posteriormente, o Decreto Supremo nº 2.141/2014 amplia a cobertura de estudantes que podem receber o benefício, até o sexto ano da educação secundária comunitária produtiva.

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

A Lei nº 070/2010 estabelece que a administração e a gestão se organizam em três níveis: central, departamental e autônomo. O Ministério da Educação e seus vice-ministérios são as autoridades máximas no nível central da gestão do sistema educacional plurinacional. Trata-se do órgão de governo responsável pela formulação, implementação e execução de políticas e estratégias educacionais, políticas de administração e gestão da educação e currículos, bem como promoção da participação social desde o âmbito territorial até o sistema educacional plurinacional. As entidades descentralizadas dependem, diretamente, do Ministério da Educação. Entre as instituições descentralizadas, estão as escolas superiores de formação de docentes, a Universidade Pedagógica, o Sistema Plurinacional de Certificação de Competências, a Unidade Executora do Programa de Pós-Alfabetização e a Unidade Especializada de Formação Continuada (UNEFCO).

Em nível departamental, o Decreto nº 0813/2011 regula a estrutura, composição e funções das direções departamentais de educação. Estas últimas, assim como as direções distritais de educação, as direções de núcleo (em contexto rural) e as unidades educacionais, realizam a gestão departamental. Entre suas funções, estão o acompanhamento e o apoio técnico para o planejamento, organização e avaliação do desenvolvimento curricular, além da implementação de programas especiais do Ministério da Educação. Em nível autônomo, a institucionalidade funciona por meio dos governos departamentais, governos municipais e Autonomias Indígenas Originárias Camponesas (AIOC).

Em campo técnico, o Instituto de Pesquisas Pedagógicas Plurinacionais se encarrega de formular e desenvolver estratégias de apoio às políticas de transformação do sistema educacional plurinacional. Outras entidades vinculadas aos serviços e à organização do sistema educacional, sob a supervisão do Ministério da Educação, são a Escola de Gestão Pública Plurinacional, Escola Boliviana Intercultural de Música, Observatório Plurinacional da Qualidade da Educação, Academia Nacional de Ciências, Conservatório Plurinacional de Música, UNIBOL Tupac Katari, UNIBOL Casimiro Huanca, UNIBOL Apiaguaqui Tüpa e Instituto Plurinacional de Estudo de Línguas e Culturas.

As instâncias de participação social comunitária são constituídas por organizações e instituições vinculadas à educação, com representatividade e legitimidade correspondentes à sua jurisdição. Sua estrutura abrange o Congresso Plurinacional de Educação, Conselho Educacional Plurinacional, conselhos educacionais de nações e povos indígenas originários camponeses, conselhos educacionais sociais comunitários nos níveis departamental, regional, distrital, de núcleo e das unidades educacionais, além de conselhos consultivos do Ministério da Educação.

No mapa de atores sociais ligados à educação, a Resolução Ministerial nº 491/2016 destaca a Confederação de Professores Urbanos, Confederação de Professores Rurais, Junta Nacional de Pais e Famílias, Confederação Nacional de Juntas Vicinais, Confederação de Estudantes Normalistas, Confederação de Estudantes da Educação Secundária e Confederações de Camponeses, Indígenas, Originários, Mulheres e Comunidades Interculturais da Bolívia.

3.3.2 Financiamento da política educacional

No art. 89, a Lei da Educação afirma que o sistema educacional plurinacional deve ser financiado pelo Estado plurinacional, através de recursos do Tesouro Geral do Estado e das entidades territoriais autônomas, conforme o caso, e nos termos da Lei do Orçamento Geral do Estado, em consonância com o art. 77 da Constituição Política do Estado.

A Bolívia é um país unitário que introduziu um processo intermediário de descentralização da educação em direção aos municípios. Por meio da Lei da Participação Popular nº 1.551, aprovada em 1994, a infraestrutura física das instituições de ensino e demais setores sociais foi transferida para as prefeituras municipais, embora a oferta de educação (pessoal docente, administrativo e técnico) e a definição da política nacional sejam de responsabilidade do Poder Executivo. Através da referida lei, o governo destina às prefeituras 20% do total de tributos arrecadados (art. 20), mas não estipula quanto desse percentual deve ser investido no setor de educação.

A Lei de Hidrocarbonetos nº 3.058/2005 também é relevante, pois afeta o cenário de financiamento da educação na Bolívia. Mediante essa lei, o Estado estabelece que retém 50% do valor da produção de gás e petróleo, priorizando a educação, saúde, emprego e construção de estradas como setores a receberem os recursos. Nesse sentido, foi criado um imposto direto sobre hidrocarbonetos, que é distribuído às unidades departamentais e municípios, aprofundando ainda mais a descentralização de recursos para o sistema educacional.

Desde 2008, a Bolívia avança com uma série de mudanças na organização institucional do seu território e sistema educacional, com a aprovação da Nova Constituição, da Lei Marco de Autonomias e Descentralização e da Lei da Educação, que estabelecem diferentes tipos de responsabilidades no financiamento: o nível central, principal encarregado de políticas educacionais, bem como da gestão e administração do sistema; os governos departamentais, responsáveis por oferecer e financiar a infraestrutura, mobiliário, material didático e equipamentos para os institutos técnicos da sua jurisdição; e o nível municipal, que também fica a cargo da infraestrutura, equipamentos, material didático e alimentação escolar.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O Instituto Nacional de Estatística (INE) é o órgão executivo do Sistema Nacional de Informação Estatística da Bolívia que coleta, classifica, codifica, compila e divulga, oficialmente, informações estatísticas no país. O INE apresenta dados econômicos, demográficos, sociais, ambientais e internacionais sobre contas nacionais e censitárias. Também é possível acessar o Atlas Estatístico de Municípios (2005), que contém mapas geográficos de referência, estatísticas e indicadores sociais, econômicos e demográficos dos 327 municípios bolivianos.

O Ministério da Educação criou o Sistema de Informação de Estatística e Indicadores Educacionais, um instrumento de medição, monitoramento e avaliação de mudanças periódicas realizadas no subsistema de educação regular. Também há o Registro Único de Estudantes (RUDE) e o Registro de Unidades Educacionais (RUE), além do Observatório Plurinacional da Qualidade Educacional (OCPE), criado com o objetivo de gerar informações através de um sistema de avaliação da qualidade educacional, para orientar a tomada de decisões de políticas públicas na área.

A Bolívia participou de provas de grande escala voltadas à aprendizagem, do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE): PERCE, em 1997, e ERCE, em 2019.

Por fim, no que diz respeito ao acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, a Bolívia apresentou, no início de 2021, o Relatório Nacional Voluntário sobre a implementação da Agenda 2030, documento que expressa os esforços realizados pelo Estado para garantir o cumprimento de cada objetivo.

• Nos últimos 18 anos, houve uma diminuição significativa da proporção de pessoas em situação de analfabetismo.

• Houve um aumento da média de anos de escolaridade em homens e mulheres, considerando todos os níveis de renda. O crescimento é muito maior nas áreas urbanas.

• Houve um aumento significativo da proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária, em todos os níveis de renda, sendo um pouco maior em homens, com maior predomínio em áreas urbanas.

• Em 2018, houve um aumento significativo da proporção de crianças que frequentaram a escola antes de iniciar a educação primária.

• Apesar do crescimento da frequência, a proporção é menor em áreas rurais e em famílias socialmente mais desfavorecidas.

• No último ano medido, houve um aumento da taxa de frequência escolar na educação primária em todos os níveis de renda, sendo maior na população que vive em áreas urbanas.

• Observa-se um crescimento equivalente entre homens e mulheres que concluíram a educação primária.

• Considerando as variáveis analisadas, há uma pequena diferença na conclusão da educação primária entre as áreas urbanas e rurais.

• Nos últimos anos, houve um aumento da taxa de frequência escolar na educação secundária, sendo maior entre mulheres.

• Embora a frequência nas zonas rurais ainda seja menor em comparação com as áreas urbanas, houve um crescimento significativo nos últimos 18 anos.

• Houve um aumento da taxa de frequência escolar no segundo nível da educação secundária, tanto nas zonas rurais quanto nas áreas urbanas. O crescimento é mais intenso na população de renda média.

• No período de 2000 a 2018, observa-se um aumento da taxa de frequência na educação superior, significativamente maior entre mulheres, nas áreas urbanas e na população de renda mais alta.

• O percentual de conclusão da educação superior é significativamente menor em zonas rurais e na população de renda mais baixa. Em 2018, há paridade entre homens e mulheres.