Paraguai

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

O Paraguai ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ratificado em 1992; a Convenção sobre os Direitos da Criança, em 1990; e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em 2016. O Decreto nº 3.581/2020 dispõe sobre a criação de uma nova comissão interinstitucional, denominada Comissão ODS Paraguai 2030, para a realização dos compromissos internacionais da Agenda 2030.

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

No Paraguai, a Lei Geral da Educação estabelece que é responsabilidade do Estado garantir o direito de aprender e a igualdade de oportunidades de acesso ao conhecimento e aos benefícios da cultura humanística, da ciência e da tecnologia, sem qualquer discriminação, bem como assegurar a liberdade de ensino, sem outras exigências além da idoneidade e integridade ética, garantir o direito à educação religiosa e ao pluralismo ideológico (art. 3) e assegurar o acesso à educação para toda a população do país, criando condições para uma verdadeira igualdade de oportunidades (art. 4º).

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

O Plano Nacional de Desenvolvimento Paraguai 2030 propõe, no eixo estratégico de desenvolvimento social equitativo, aumentar para 70% a cobertura da educação infantil, universalizar a educação pré-escolar, aumentar em cinco vezes a escolaridade média da população indígena, universalizar a alfabetização na população indígena, universalizar a cobertura da educação escolar básica (1º, 2º e 3º ciclos), aumentar a cobertura da educação infantil para 92% com ênfase em populações vulneráveis, assim como universalizar a alfabetização em adolescentes e pessoas adultas.

O Plano de Ação Educacional 2018-2023 estrutura suas ações em torno de três eixos estratégicos: (1) igualdade de oportunidades no acesso e garantia de condições para a conclusão oportuna de estudos por estudantes de diferentes níveis e modalidades educacionais; (2) qualidade da educação em todos os níveis e modalidades educacionais; e (3) gestão da política educacional de forma participativa, eficiente, efetiva e articulada entre os níveis nacional, departamental e local. Através da Resolução 10.867/2014, o Ministério da Educação e Ciências aprovou o Manual de Microplanejamento da Oferta Educacional, com o qual busca promover a equidade e a qualidade no acesso à educação, a permanência no sistema educacional nacional e a conclusão do nível/modalidade correspondente, o uso eficiente dos recursos destinados ao setor, além da instalação de capacidade técnica nos níveis central e departamental.

A Lei Geral da Educação nº 1.264/1998 e a Lei da Carta Orgânica do Ministério da Educação nº 5.749/2017 estabelecem que o sistema educacional nacional é constituído do regime geral, regime especial e outras modalidades de atendimento educacional.

A educação geral é estruturada em três níveis: o primeiro compreende a educação infantil e a educação escolar básica (EEB); o segundo, a educação média (EM); e o terceiro, a educação superior.

A educação permanente de jovens e pessoas adultas faz parte da educação básica e da educação média, uma vez que seus programas equivalem aos ciclos da EEB e às disciplinas da EM. A Lei da Educação Inclusiva nº 5.136/2013 cria o modelo inclusivo dentro do sistema de educação regular. Seu propósito é contribuir para a inclusão de estudantes com necessidades educacionais especiais que decorrem de deficiências. A Direção-Geral de Educação Inclusiva tem o objetivo de desenvolver estratégias de igualdade e inclusão dentro do sistema educacional.

A Lei nº 3.231/2007 cria a Direção-Geral de Educação Escolar Indígena (DGEEI), que é responsável por garantir o cumprimento efetivo dos direitos educacionais dos povos indígenas.

A educação especial se refere à educação artística, arte dramática, música, dança, bem como línguas estrangeiras e de outras etnias. A Direção-Geral de Educação em Arte exerce a reitoria pedagógica e administrativa da formação artística.

As modalidades não contempladas no regime geral são agrupadas em “outras modalidades de atendimento educacional”, como por exemplo a educação geral básica e educação permanente, a educação para grupos étnicos, a educação do campo e rural, a educação de pessoas com limitações excepcionais, a educação militar e policial (regida pelas disposições das forças armadas) e a educação para ministros de culto.

Os estabelecimentos de ensino podem ser de gestão estatal ou privada, subsidiados ou não pelo Estado.

a. Educação infantil

A Resolução nº 37.885/2017 aprova o regulamento da educação infantil, que é voltada a crianças de 0 a 5 anos. Abrange o maternal (do nascimento até 2 anos de idade), o pré-jardim e o jardim de infância (de 3 a 4 anos) e a pré-escola (5 anos). Esta última é oferecida na modalidade escolarizada e é obrigatória.

b. Educação escolar básica

A educação escolar básica é voltada a crianças e adolescentes de 6 a 14 anos. Divide-se em três ciclos, com três anos de duração cada. É obrigatória.

O primeiro e o segundo ciclos são orientados a crianças de 6 a 11 anos, enquanto o terceiro é destinado a adolescentes de 12 a 14 anos. Os estudantes que concluem o terceiro ciclo são considerados aptos para cursar a educação média.

c. Educação média

A educação média é voltada a adolescentes de 15 a 17 anos, tem duração de três anos e é obrigatória. Há duas modalidades: o bacharelado científico (com ênfase em letras e artes, em ciências sociais ou em ciências básicas e tecnologia) e o bacharelado técnico (industrial, serviços e agropecuário ou saúde). 

Os estudantes dos bacharelados cursam um tronco comum de disciplinas que contribuem para sua formação geral e, depois, escolhem matérias específicas de cada modalidade.

Aqueles que são aprovados nos três anos da educação média são considerados aptos para realizar estudos de nível superior.

d. Formação profissional

No Paraguai, a educação técnica e profissional é oferecida a pessoas que concluíram o primeiro e o segundo ciclos da educação básica, estudantes matriculados no bacharelado técnico e alunos que realizam cursos técnicos de nível superior. Sua oferta acontece em centros educacionais administrados pelo Estado ou privados.

A Unidade Técnica Interministerial para a Educação Técnica e Profissional é o órgão responsável pela avaliação e certificação da oferta de educação técnica e profissional, em todos os níveis e modalidades de educação formal e não formal.

e. Educação superior

A educação superior é regida pela Lei nº 4.995, promulgada em 2013. É destinada a pessoas que concluíram estudos de nível médio. Emite diplomas de nível terciário (formação docente e educação técnica superior), graduação e pós-graduação (cursos de especialização, mestrado e doutorado).

As universidades públicas gozam de autonomia financeira e administrativa, mas devem prestar contas à Controladoria-Geral da República. A educação superior é oferecida nas modalidades presencial e a distância, em estabelecimentos de ensino administrados pelo Estado e privados.

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação. Segundo dados da Direção de Estatísticas, Pesquisas e Censos, em 2018 o número de estudantes era de 5.058.887 (3.116.192 nas áreas urbanas e 3.116.192 nas zonas rurais).

A política educacional é constituída por um conjunto de bens, serviços e transferências que os Estados mobilizam para garantir o direito à educação. O acesso, a permanência, a aquisição de aprendizagem e a conclusão de etapas escolares por estudantes dependem, em grande parte, dos recursos destinados pelo Estado, que se concentram em pelo menos quatro focos de intervenção:

• Currículo e modelos de gestão: abrange todas as ações voltadas à definição dos conteúdos da educação, os materiais didáticos, os modelos de gestão institucional, bem como a dinâmica dos processos de ensino e aprendizagem.

• Infraestrutura, equipamentos e fornecimento de tecnologia nas escolas: trata-se das ações para manter, ampliar, reabilitar, equipar e fornecer tecnologia à rede de serviços educacionais.

• Docentes: grande parte dos recursos dos Estados é destinada à formação, avaliação, credenciamento e manutenção do exercício da docência. As ações consistem em: formação inicial, formação continuada, carreira docente e garantia de condições básicas para o desenvolvimento do trabalho.

• Fortalecimento das condições de vida de crianças, adolescentes e jovens: ações para fortalecer a demanda de educação. Neste item, destacam-se as experiências que apoiam a transferência direta de recursos financeiros e bens (alimentação, material didático, uniforme, entre outros) às famílias, às crianças e adolescentes que frequentam as escolas ou, inclusive, a responsáveis pela gestão das instituições de ensino.

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

A Lei Nacional da Educação designa o Ministério da Educação e Ciências como responsável por assegurar o cumprimento dos deveres e obrigações relacionados ao direito à educação. Trata-se da entidade que exerce a reitoria do sistema educacional. Sua função é conduzir o sistema nacional, os programas e as ações educacionais e culturais do Estado. Administra os níveis da educação infantil, escolar básica, média e terciária não universitária do setor oficial, além de supervisionar as atividades do setor privado e também do setor privado que é subsidiado pelo Estado.

O Conselho Nacional de Educação e Cultura é o órgão encarregado de assessorar e propor políticas educacionais e culturais, reformar o sistema nacional e acompanhar a implementação das ações programáticas. A lei estabelece a criação de conselhos departamentais de educação, em articulação com os governos locais.

O Ministério da Educação e Ciências tem uma organização interna em diferentes áreas e instâncias de direção, coordenação e execução, que desempenham funções específicas no que diz respeito à formulação, implementação e acompanhamento da política educacional.

A Lei da Educação Superior designa o Conselho Nacional de Educação Superior como o órgão responsável por propor e coordenar as políticas e programas desse nível educacional. Existe também o Conselho Executivo, que fica encarregado de implementar as resoluções e que atua como órgão de apoio técnico, através do desenvolvimento de estudos, análises e informações sobre a educação superior.

O funcionamento das universidades e institutos superiores (mistos ou privados) depende da aprovação do Congresso da Nação, após parecer favorável e fundamentado emitido pelo Conselho Nacional de Educação Superior, que regulamenta as exigências administrativas e acadêmicas dos cursos e programas. Os institutos de formação profissional de terceiro nível – institutos de formação docente e institutos técnicos que oferecem formação profissional e reconversão permanente nas diferentes áreas do saber técnico e prático, habilitando os estudantes para o exercício de profissões – são regidos pelas disposições do Ministério da Educação e Ciências. O ministério regulamenta sua criação, estrutura organizacional, funcionamento, supervisão e encerramento.

A Agência Nacional de Avaliação e Acreditação da Educação Superior (ANEAES) é o órgão técnico encarregado de avaliar e credenciar a qualidade acadêmica das instituições que oferecem esse nível educacional. A ANEAES tem autonomia acadêmica, administrativa e financeira.

3.3.2 Financiamento da política educacional

O Paraguai é um país com organização institucional unitária e alocação de recursos centralizada para o sistema educacional. As normas que regulam e dispõem sobre o financiamento da política educacional estão expressas na Lei Geral da Educação nº 1.264/1998 e na Lei nº 4.758/2012, do Fundo Nacional para o Investimento e Desenvolvimento e do Fundo para a Excelência da Educação e da Pesquisa.

O art. 145, da Lei Geral da Educação, estabelece que a destinação orçamentária para a educação não pode ser inferior a 20% do orçamento geral dos gastos do país. O sistema educacional nacional também recebe contribuições oficiais dos governos e municípios, de acordo com as políticas de descentralização e administração dos seus orçamentos. A lei também determina que, na alocação de recursos, seja priorizada a educação dos setores marginais da população, zonas rurais, áreas urbanas marginalizadas e fronteiras.

A Lei da Educação Superior (art. 76) estabelece que os recursos destinados a esse nível educacional não podem ser inferiores a 7%. Também determina a alocação de 2% do orçamento geral do país para a pesquisa. Além disso, a lei indica que os recursos aportados pelo Estado e os fundos arrecadados de fontes privadas devem ser destinados à provisão de recursos para o financiamento de universidades e institutos superiores públicos, do Conselho Nacional de Educação Superior e da Agência Nacional de Avaliação e Acreditação da Educação Superior (ANEAES). Essas instituições também podem arrecadar e administrar seus próprios recursos.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

A Direção-Geral de Estatísticas, Pesquisas e Censos é responsável pela produção das estatísticas oficiais do Paraguai. Coordena o levantamento, sistematização e divulgação das informações do Censo Nacional de População e Habitação, do Censo Econômico Nacional e da Pesquisa Permanente e Contínua de Domicílios, entre outros instrumentos. Há dados sobre os principais indicadores educacionais.

O Sistema de Estatísticas funciona no âmbito do Ministério da Educação e Ciências e reúne a produção, sistematização e publicação de informações sobre a educação infantil, escolar básica, indígena, média e permanente de jovens e pessoas adultas.

Com foco na avaliação da aprendizagem e de competências, a Direção-Geral de Planejamento de Políticas Educacionais realiza, desde 2015, o Estudo Nacional para a Avaliação da Aprendizagem, do Sistema Nacional de Avaliação do Processo Educacional (SNPE), que mede os resultados dos estudantes do 3º, 6º e 9º anos, da educação escolar básica, e do 3º ano, da educação média, de todas as instituições de ensino do país, públicas, privadas ou subsidiadas, nas áreas de linguagem e matemática.

Simultaneamente, o Paraguai participou de diversas provas internacionais, com destaque para as do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE), da UNESCO: PERCE (1997), SERCE (2006), TERCE (2013) e ERCE (2019). O país também participou do piloto da avaliação PISA-D, em 2017 e 2018, além do Projeto Regional de Indicadores de Desenvolvimento Infantil, em que estiveram envolvidos a Universidade Ibero-Americana, o Ministério da Educação e Ciências, assim como o Banco Interamericano de Desenvolvimento. O projeto levou em conta famílias com crianças de 2 a 4 anos de idade e avaliou os seguintes aspectos: alfabetização (incluindo o desenvolvimento da linguagem) e habilidades cognitivas, socioemocionais, físicas e motoras.

Por fim, no que diz respeito ao acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, o Paraguai apresentou, em 2018, o Relatório Nacional Voluntário sobre a implementação da Agenda 2030, documento que expressa os esforços realizados pelo Estado para garantir o cumprimento de cada objetivo.

• A proporção de pessoas em situação de analfabetismo mostra uma tendência decrescente generalizada, com uma diminuição mais intensa entre as mulheres e as pessoas que residem em áreas rurais.

• Houve um pequeno aumento da média de anos de escolaridade entre homens e mulheres, em todos os níveis de renda.

• Ao longo do período analisado, houve um crescimento da proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária, embora ainda seja inferior a 50%. Os maiores aumentos ocorreram entre homens, pessoas que residem em áreas rurais, assim como famílias dos níveis inferior e médio de renda.

• A proporção de crianças que frequentaram a escola no último ano da educação infantil mostra uma tendência de crescimento sustentado no período analisado, registrando um aumento de 28,3 pontos percentuais em relação ao ano de 2000.

• No período de 2000 a 2018, houve uma diminuição da proporção de homens e mulheres que frequentaram a educação primária. A maior redução aconteceu entre as pessoas que residem em áreas urbanas e nos setores sociais mais desfavorecidos.

• Observa-se um aumento da proporção de pessoas que concluíram a educação primária, a qual está praticamente universalizada nos níveis superior e médio de renda.

• Observa-se uma tendência crescente na frequência considerando o primeiro nível da educação secundária, sobretudo nas áreas rurais e nos níveis inferior e médio de renda.

• No período de 2000 a 2018, houve um crescimento do percentual de estudantes que frequentaram o segundo nível da educação secundária, sendo maior nas áreas rurais e nos setores sociais desfavorecidos. Em 2011, houve uma redução significativa da lacuna entre as pessoas que frequentaram a educação secundária. Posteriormente, houve um aumento, chegando a ultrapassar os valores iniciais do período. A diferença é de 32,4 pontos percentuais entre os níveis superior e inferior de renda.

• Observa-se um aumento do percentual de pessoas que concluíram a educação secundária, além de uma redução da distorção idade-série, sobretudo no grupo de 12 a 14 anos.

• Durante o período de 2000 a 2018, houve um aumento da proporção de pessoas que frequentaram a educação superior. No entanto, as lacunas chegam a 32 pontos percentuais entre aquelas que pertencem a famílias desfavorecidas, em comparação com o nível superior de renda.

• Entre a população adulta que concluiu a educação terciária e universitária, observa-se uma tendência decrescente, alcançando valores muito baixos em comparação com outros países da região.

• Observa-se uma tendência decrescente na proporção de estudantes da educação primária pertencentes a famílias que recebem algum benefício de transferência de renda.