Paraguay

Los instrumentos jurídicos de carácter internacional determinan los deberes y las obligaciones de los Estados en cuestiones relativas al respeto, la protección y el cumplimiento del derecho a la educación. El derecho internacional distingue entre instrumentos jurídicos vinculantes y no vinculantes. Los instrumentos vinculantes (principales convenciones y tratados) son aquellos a los que los Estados dan su consentimiento en obligarse legalmente –mediante su ratificación o adhesión– y, por lo tanto, asumen el compromiso de adecuar su normativa interna a los estándares internacionales. Por su parte, aquellos que no tienen carácter jurídicamente vinculante aportan una gran autoridad política y moral; a modo de ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Si bien los ODS no revisten obligatoriedad, las acciones que los países orienten para su implementación permiten vehiculizar el cumplimiento efectivo del derecho a la educación.

ratificó y adhirió a diferentes instrumentos jurídicos que ayudaron a la conformación de un cuerpo normativo relevante. Entre ellos se destacan: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, ratificada en 1990; y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en 2016. A través del decreto N^o 3581/2020 se dispone la creación de una nueva comisión interinstitucional denominada Comisión ODS Paraguay 2030, para el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos en el marco de la Agenda 2030.

Los Estados asumen compromisos y obligaciones a nivel internacional que adecúan normativamente al interior de sus ordenamientos jurídicos. Dentro de este compendio, la constitución expresa la protección más alta del derecho a la educación. Su texto funciona como marco para las leyes nacionales y las políticas públicas, que deben estar alineadas a ella. Asimismo, las leyes generales de educación amplían las obligaciones del Estado respecto a este derecho, definen y distribuyen las responsabilidades relativas a la dinámica del funcionamiento de los sistemas educativos, su ordenamiento y estructura.

En Paraguay, la Ley General de Educación señala que son responsabilidades del Estado garantizar el derecho de aprender y la igualdad de oportunidades de acceder a los conocimientos y beneficios de la cultura humaní​stica, la ciencia y la tecnología, sin discriminación alguna; garantizar la libertad de enseñar, sin más requisitos que la idoneidad y la integridad ética; garantizar el derecho a la educación religiosa y al pluralismo ideológico (art. 3); y asegurar a toda la población del país el acceso a la educación, creando las condiciones de una real igualdad de oportunidades (art. 4).

Una de las formas de vincular la dimensión jurídica con las acciones programáticas es mediante los ejercicios de planificación. A través de los planes, los Estados legitiman, establecen prioridades y orientan el trabajo de los actores encargados de coordinar, ejecutar y monitorear las acciones destinadas a garantizar el derecho a la educación. En estos planes también suelen señalarse los enfoques y principios rectores que los guían.

El Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030, en el eje estratégico Desarrollo social equitativo, se propone: aumentar a 70% la cobertura de educación inicial; universalizar la educación preescolar; aumentar cinco veces la escolaridad promedio de la población indígena; universalizar el alfabetismo en la población indígena; universalizar la cobertura de la educación escolar básica (primer, segundo y tercer ciclo); aumentar la cobertura de educación media al 92% con énfasis en poblaciones vulnerables; universalizar la alfabetización en personas adolescentes y adultas.

El Plan de Acción Educativa 2018-2023 estructura sus acciones alrededor de tres ejes estratégicos: 1) igualdad de oportunidades en el acceso y garantía de condiciones para la culminación oportuna de los estudiantes de los diferentes niveles y modalidades educativas; 2) calidad de la educación en todos los niveles y modalidades educativas; y 3) gestión de la política educativa en forma participativa, eficiente, efectiva y articulada entre los niveles nacional, departamental y local. A su vez, a través de la resolución 10867 / 2014, el Ministerio de Educación y Ciencias aprobó el Manual de microplanificación de la oferta educativa, con el que busca promover la equidad y calidad en el acceso a la educación; la permanencia en el sistema educativo nacional y la culminación del nivel/modalidad correspondiente; el uso eficiente de los recursos destinados al sector; y la instalación de capacidad técnica a nivel central y departamental.

La Ley General de Educación N^o 1264 y la Ley de la Carta Orgánica del Ministerio de Educación N^o 5749 establecen que el sistema educativo nacional está conformado por el régimen general, el especial y otras modalidades de atención educativa.

La educación de régimen general se estructura en tres niveles. El primero comprende la educación inicial y la educación escolar básica (EEB). El segundo, la educación media (EM). El tercero, la educación superior.

La educación permanente de personas jóvenes y adultas forma parte de la educación básica y la educación media, ya que sus programas son equivalentes a los ciclos de la EEB y cursos de la EM. La Ley N^o 5136 de Educación Inclusiva crea el modelo inclusivo dentro del sistema de educación regular. Su propósito es contribuir a la inclusión educativa de los estudiantes con necesidades educativas especiales derivadas de la discapacidad. La Dirección General de Educación Inclusiva tiene como objetivo desarrollar estrategias de igualdad e inclusión dentro del sistema educativo.

La Ley N^o 3231, sancionada en 2007, crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena (DGEEI), que es responsable de velar por el cumplimiento efectivo de los derechos educativos de los pueblos indígenas.

La educación de régimen especial se circunscribe a la educación artística, la educación de arte dramático, música y danza, y a la educación de lenguas extranjeras y otras etnias. La Dirección General de Educación en el Arte ejerce la rectoría pedagógica y administrativa de la formación en arte.

Las modalidades de atención educativa no contempladas en el régimen general de educación se agrupan en “otras modalidades de atención educativa”, entre las que se incluyen: educación general básica y educación permanente; educación para grupos étnicos; educación campesina y rural; educación de personas con limitaciones excepcionales; educación militar y policial (que se rige por las disposiciones de las fuerzas armadas); y educación para ministros de culto.

Los establecimientos educativos pueden ser de gestión estatal, gestión privada subvencionados y no subvencionadas por el Estado.

a. Educación inicial

La Resolución N^o 37.885 de 2017 aprueba el reglamento de la educación del nivel inicial, el cual está orientado a niños y niñas entre 0 a 5 años. Está conformado por maternal para niños y niñas desde su nacimiento hasta los 2 años; prejardín y jardín de infantes destinado a niños y niñas entre 3 y 4 años; y el preescolar, para niños y niñas de 5 años. Este último se ofrece en modalidad escolarizada y es obligatorio.

b. Educación escolar básica

La educación escolar básica está orientada a niños, niñas y adolescentes de 6 a 14 años. Se divide en tres ciclos, de tres años de duración cada uno. Es obligatoria.

El primero y el segundo ciclo están destinados a niños y niñas de 6 a 11 años. El tercer ciclo, a adolescentes de 12 a 14 años. Los estudiantes que hayan acreditado y culminado el tercer ciclo están habilitados para cursar la educación media.

c. Educación media

La educación media está orientada a los adolescentes de 15 a 17 años. Tiene una duración de tres años y es obligatoria. Cuenta con dos modalidades: bachillerato científico (con énfasis en letras y artes; en ciencias sociales; y en ciencias básicas y tecnología) y bachillerato técnico (industrial, servicios y agropecuario, salud). 

Los estudiantes de bachillerato cursan un tronco común de asignaturas que contribuyen a su formación general. Luego optan por las asignaturas propias de cada modalidad.

Los estudiantes que aprueben los tres años de la educación media se encuentran habilitados para cursar estudios de nivel superior.

d. Formación profesional

En Paraguay, se ofrece educación técnico profesional a las personas que completaron el primero y el segundo ciclo de la educación básica, a los estudiantes matriculados en la orientación técnica de bachillerato y a las personas que cursan tecnicaturas del nivel superior de educación. Se dicta en centros educativos gestionados por el Estado y por privados.

La Unidad Técnica Interministerial para la Educación Técnico Profesional es el organismo responsable de evaluar y certificar la oferta de educación técnico profesional de todos los niveles y modalidades de educación formal y no formal.

 e. Educación superior

La educación superior se rige por la Ley N^o 4995, sancionada en 2013. Está orientada a las personas que completaron estudios de nivel medio. Expide títulos de nivel terciario (formación docente y educación técnica superior), de grado (licenciaturas) y de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados).

Las universidades públicas gozan de autonomía financiera y administrativa. No obstante, rinden cuentas a la Contraloría General de la República. Se ofrece educación superior en modalidad presencial y a distancia, en establecimientos educativos gestionados por el Estado y por privados.

Además de los aspectos estructurales, una parte de la caracterización de la política educativa consiste en el dimensionamiento del tamaño del sistema educativo. Según los datos de la Dirección de Estadísticas, Encuestas y Censos, en 2018, la cantidad de estudiantes era de 5.058.887 (3.116.192 del área urbana y 3.116.192 del área rural).

La política educativa está conformada por un conjunto de bienes, servicios y transferencias que los Estados movilizan para garantizar el derecho a la educación. El acceso, la permanencia, la adquisición de aprendizajes y la culminación del tramo escolar de los estudiantes dependen en gran medida de los recursos que los Estados orientan para garantizarlos. Estos recursos se concentran en –al menos– cuatro focos.

• Currículo y modelos de gestión: comprende todas las acciones orientadas a definir los contenidos de la educación, los materiales didácticos, los modelos de gestión institucional y la dinámica en que se inscriben los procesos de enseñanza y aprendizaje.

• Infraestructura, equipamiento y dotación de tecnología en las escuelas: acciones dirigidas a mantener, ampliar, rehabilitar, equipar y dotar de tecnología a la red de servicios educativos.

• Docentes: una gran parte de los recursos que orientan los Estados se destinan a formar, evaluar, acreditar y sostener el ejercicio de la docencia. Estas acciones consisten en: formación inicial, formación continua, carrera docente y aseguramiento de las condiciones básicas para el desarrollo del trabajo.

• Fortalecimiento de las condiciones de vida de niños, niñas, adolescentes y jóvenes: se trata de las acciones de fortalecimiento de la demanda educativa. Dentro del conjunto de las experiencias agrupadas en este foco, se destacan las que se apoyan en la transferencia directa de recursos financieros y de bienes (alimentos, textos escolares, uniformes, entre otros) hacia las familias, a niños, niñas y adolescentes escolarizados o, incluso, hacia los responsables de la gestión de los establecimientos educativos.

El gobierno del sistema educativo se compone por el conjunto de disposiciones legales y procedimientos que establecen, distribuyen y regulan las responsabilidades de los organismos y actores en distintos aspectos que inciden en el funcionamiento global del sistema. De acuerdo a la perspectiva de este documento, se abordará desde tres dimensiones: a) la organización y el modelo de gestión de la educación; b) el financiamiento de la política educativa; c) los sistemas de información y evaluación.

3.3.1 La organización y el modelo de gestión de la educación

La Ley de Educación Nacional señala al Ministerio de Educación y Ciencias como el responsable de asegurar el cumplimiento de los deberes y obligaciones relativos al derecho a la educación. Es el ente que ejerce la rectoría del sistema educativo. Tiene la función de conducir el sistema educativo nacional, los programas y acciones educativos y culturales del Estado. Administra los niveles de educación inicial y escolar básica, media y terciaria no universitaria del sector oficial, y, además, supervisa las actividades del sector privado y privado subvencionado.

Bajo su órbita, el Consejo Nacional de Educación y Cultura es el órgano responsable de asesorar y proponer las políticas educativas y culturales, la reforma del sistema educativo nacional y acompañar la implementación de las acciones programáticas. A su vez, la ley establece la creación de consejos departamentales de educación en coordinación con los gobiernos locales.

El Ministerio de Educación se organiza internamente en distintas áreas e instancias de dirección, coordinación y ejecución, que cumplen funciones específicas respecto al diseño, la implementación y el seguimiento de la política educativa.

La Ley de educación superior señala al Consejo Nacional de Educación Superior como el órgano responsable de proponer y coordinar las políticas y los programas de la educación superior. El Consejo Nacional de Educación Superior cuenta con un Consejo Ejecutivo, que es el encargado de implementar las resoluciones y que actúa como órgano de apoyo técnico mediante la producción de estudios, análisis e información sobre la educación superior.

El funcionamiento de las universidades e institutos superiores (mixtos o privados) depende de la aprobación del Congreso de la Nación, previo dictamen favorable y fundado del Consejo Nacional de Educación Superior, que reglamenta las exigencias administrativas y académicas de las carreras y sus programas. En el caso de los institutos de formación profesional del tercer nivel (los institutos de formación docente y los institutos técnicos que brindan formación profesional y reconversión permanente en las diferentes áreas del saber técnico y práctico, habilitando para el ejercicio de una profesión) se rigen por las disposiciones del Ministerio de Educación y Ciencias. El ministerio reglamenta su creación, estructura organizacional, funcionamiento, supervisión y clausura.

Finalmente, la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES) es el organismo técnico encargado de evaluar y acreditar la calidad académica de las instituciones de educación superior. Posee autonomía académica, administrativa y financiera.

3.3.2 El financiamiento de la política educativa

Paraguay es un país con una organización institucional unitaria y asignación de recursos centralizada al sistema educativo. La normativa que regula y dispone sobre el financiamiento de la política educativa está expresada en la Ley General de Educación N° 1264 y la ley N° 4758, que regula el Fondo Nacional para la Inversión y Desarrollo, y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación.

El art. 145 de la Ley General de Educación establece que la asignación presupuestaria en educación no puede ser menor al 20% del presupuesto general de gastos de la nación. El sistema educativo nacional cuenta además con los aportes oficiales de las gobernaciones y de los municipios, de acuerdo a las políticas de descentralización y la administración de sus presupuestos. La ley además dispone que en la asignación de los recursos se dé prioridad a la educación de los sectores marginales de la población, al sector rural, a las áreas urbanas marginales y a las zonas fronterizas.

La Ley de Educación Superior (art. 76) dispone que los recursos destinados a la educación superior no sean inferiores al 7%. También establece la asignación del 2% del presupuesto general de la nación a la investigación. Asimismo, señala que los fondos aportados por el Estado y los recaudados de fuentes privadas deben ser distribuidos para proveer recursos para el financiamiento de las universidades y los institutos superiores públicos, el Consejo Nacional de Educación Superior y la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES). Estas instituciones, no obstante, pueden recaudar y gestionar sus propios fondos.

3.3.3 Sistemas de información y evaluación

La Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos es la encargada de conducir la producción de estadística oficial en Paraguay. Coordina el relevamiento, la sistematización y difusión de la información del Censo Nacional de Población y Vivienda, el Censo Económico Nacional y la Encuesta Permanente de Hogares Continua, entre otros instrumentos. Entre los datos publicados se encuentran los relacionados a los principales indicadores estadísticos educativos.

En el ámbito del Ministerio de Educación y Ciencias, funciona el Sistema de Estadísticas, que reúne la producción, sistematización y publicación de la información relacionada con la educación inicial, escolar básica, indígena, media y permanente de jóvenes y adultos.

Haciendo foco en las evaluaciones de aprendizajes y competencias, la Dirección General de Planificación de Políticas Educativas lleva adelante desde 2015 el Estudio Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes del Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo (SNPE), que mide los logros educativos de los estudiantes de 3.^o, 6.° y 9.^o grados de educación escolar básica y del 3.^er año de la educación media de todas las instituciones educativas del país, públicas, privadas y subvencionadas, en las áreas de competencias de lengua y matemática.

En simultáneo, el país ha participado en distintas pruebas internacionales. Entre ellas, se destacan las correspondientes al Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la UNESCO, en la evaluación PERCE en 1997; SERCE en 2006; TERCE en 2013; y ERCE en 2019. También el país fue parte del piloto de la evaluación PISA-D en 2017 y en 2018. Además, participó del Proyecto Regional de Indicadores de Desarrollo Infantil, en el que se vincularon la Universidad Iberoamericana, el Ministerio de Educación y Ciencias, y el Banco Interamericano de Desarrollo. En este proyecto, se trabajó en hogares con niños de 2 a 4 años. Los aspectos evaluados fueron el alfabetismo (incluyendo desarrollo de lenguaje), dominios cognitivos, socioemocionales, físicos y motricidad.

Finalmente, en relación al seguimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, Paraguay presentó en 2018 el Informe Nacional Voluntario sobre la implementación de Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Allí da cuenta, para cada uno de los objetivos, de los esfuerzos realizados por el Estado para garantizar su cumplimiento.

• La proporción de personas en situación de analfabetismo muestra una tendencia decreciente generalizada, con mayor descenso entre mujeres y personas que residen en áreas rurales.

• El promedio de años de escolarización de la población aumentó levemente tanto entre hombres como entre mujeres para todos los niveles de ingresos.

• La proporción de personas adultas que finalizó la secundaria aumentó a lo largo del periodo analizado, aunque es inferior al 50%. Los mayores aumentos se evidenciaron entre varones, personas que residen en áreas rurales y hogares con recursos bajos y medios.

• La proporción de niños y niñas que asistió a la escuela en el último año del nivel inicial muestra una tendencia de crecimiento sostenido en el periodo analizado, registrando un aumento de 28,3 puntos porcentuales respecto del año 2000.

• La cantidad de varones y mujeres que asistieron al nivel primario disminuyó durante 2000 y 2018. El mayor descenso se observa entre quienes residen en áreas urbanas y provienen de los sectores sociales más desventajados.

• Se observa un aumento entre quienes lograron finalizar la educación primaria, estando prácticamente universalizada para quienes provienen de hogares con niveles de ingresos altos y medios.

• Se evidencia una tendencia creciente en la asistencia a la secundaria baja, sobre todo entre quienes residen en áreas rurales y provienen de hogares con niveles de ingresos bajos y medios.

• El periodo 2000-2018 experimenta un crecimiento de los estudiantes que asistieron la secundaria alta, el cual fue mayor entre quienes provienen de áreas rurales y de sectores sociales desventajados. La brecha entre quienes asistían a la secundaria hacia 2011 había disminuido fuertemente para luego subir y superar los niveles iniciales del periodo, mostrando una diferencia de 32,4 puntos porcentuales entre los hogares de mayores y menores ingresos.

• Se observa un aumento de quienes lograron finalizar el nivel y una disminución de la sobreedad escolar, sobre todo en el grupo de 12 a 14 años.

• Durante el periodo 2000-2018 aumentó la proporción de personas que asistieron a la educación superior, aunque las brechas alcanzan 32 puntos porcentuales entre quienes provienen de hogares desfavorecidos respecto a hogares con mayores ingresos.

• Entre la población adulta que logró finalizar la educación terciaria y universitaria se observa una tendencia decreciente, alcanzando valores muy bajos respecto a los logros alcanzados por otros países en la región.

• Se observa una tendencia decreciente en la proporción de estudiantes de primaria que provienen de hogares beneficiarios de transferencias condicionadas.