Guatemala

Os instrumentos jurídicos de caráter internacional determinam os deveres e obrigações dos Estados em matéria de respeito, proteção e cumprimento do direito à educação. O direito internacional faz distinção entre instrumentos jurídicos vinculantes e não vinculantes. Os instrumentos vinculantes (principais convenções e tratados) são aqueles em que há um consentimento e obrigação legal – mediante ratificação ou adesão – por parte dos Estados, os quais assumem o compromisso de adequar seus regulamentos internos às normas internacionais. Por sua vez, os instrumentos não vinculantes fornecem grande autoridade política e moral, como por exemplo a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Embora os ODS não sejam obrigatórios, as ações empreendidas pelos países para implementá-los permitem o efetivo cumprimento do direito à educação.

A Guatemala ratificou e aderiu a diversos instrumentos jurídicos que ajudaram a criar um corpo normativo relevante, com destaque para os seguintes: a Convenção relativa à Luta contra a Discriminação na Esfera do Ensino, ratificada em 1963; a Convenção sobre os Direitos da Criança, em 1990; e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, em 2016. Sobre esta última, o país busca harmonizar seus objetivos através da Estratégia de articulação da Agenda de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável com o Plano e a Política Nacional de Desenvolvimento “K’atun: Nuestra Guatemala” 2032.

Os Estados assumem compromissos e obrigações em nível internacional, adequando-os, normativamente, nos seus ordenamentos jurídicos internos. Dentro deste compêndio, a Constituição expressa a mais alta proteção do direito à educação: seu texto funciona como um marco para as leis nacionais e as políticas públicas. Além disso, as leis gerais da educação ampliam as obrigações do Estado sobre tal direito, bem como definem e distribuem responsabilidades ligadas à dinâmica de funcionamento dos sistemas educacionais, seu ordenamento e estrutura.

Na Guatemala, o art. 33 da Lei da Educação Nacional estabelece as seguintes obrigações do Estado: garantir a liberdade de ensino e de critério docente; promover uma educação gratuita e obrigatória dentro dos limites de idade estabelecidos em regulamento; propiciar e facilitar a educação dos habitantes, sem discriminação; e assegurar o desenvolvimento integral de cada ser humano e o conhecimento da realidade do país.

Uma das formas de vincular a dimensão jurídica às ações programáticas é mediante exercícios de planejamento. Através de planos, os Estados legitimam, estabelecem prioridades e orientam o trabalho dos atores responsáveis pela coordenação, execução e monitoramento de ações voltadas à garantia do direito à educação. Geralmente, tais documentos também contêm princípios orientadores e abordagens.

A Política Geral de Governo 2020-2024 define, entre seus objetivos estratégicos, a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos da Guatemala, especialmente dos grupos mais vulneráveis e das famílias que se encontram em estado de pobreza e extrema pobreza, através da prestação e facilitação efetivas e oportunas de infraestrutura social, priorizada em educação, saúde, nutrição e habitação popular. Entre os objetivos setoriais, destacam-se a melhoria do acesso em todos os níveis educacionais, a implementação do sistema de proteção de direitos das crianças das famílias mais vulneráveis, a valorização do corpo docente e das suas competências, a ampliação e melhoria da infraestrutura escolar, bem como o desenvolvimento de estratégias pedagógicas contextualizadas para a melhoria dos resultados de aprendizagem dos centros educacionais que estiverem abaixo da média escolar nacional.

O Plano Estratégico de Educação 2016-2020 define os objetivos e indicadores dos seguintes eixos prioritários: cobertura, qualidade, equidade e inclusão, modalidades diversas de oferta escolar e extraescolar, espaços dignos e saudáveis de aprendizagem, além de gestão institucional.

A Lei Nacional da Educação (Decreto Legislativo nº 12/1991) define o sistema educacional como o conjunto ordenado e inter-relacionado de elementos, processos e sujeitos através dos quais é desenvolvida a ação educativa, de acordo com as características, necessidades e interesses da realidade histórica, econômica e cultural do país. O sistema educacional é composto de dois subsistemas: educação escolar e educação extraescolar ou paralela.

O subsistema de educação escolar é organizado em níveis, ciclos, séries e etapas de educação acelerada para pessoas adultas, com programas estruturados nos currículos estabelecidos. Os níveis são a educação infantil, a educação pré-primária (1, 2 e 3), a educação primária e a educação média (ciclo de educação básica e ciclo de educação diversificada).

O subsistema de educação extraescolar ou paralela é uma forma de concretização do processo educacional que o Estado e as instituições proporcionam à população excluída, às pessoas que não tiveram acesso à educação escolar e aos indivíduos que desejam ampliar esta última, ainda que tenham realizado estudos. Caracteriza-se por se basear em princípios didático-pedagógicos, por não estar sujeita a séries ou idades e por formar pessoas no desenvolvimento de habilidades sociais, culturais e acadêmicas. As modalidades de alternância, ensino livre e educação a distância são centrais para seu funcionamento. Na Guatemala, como parte deste subsistema, o Ministério da Educação oferece educação primária acelerada, ciclo básico e ciclo diversificado na modalidade flexível, cursos e certificação de competências profissionais, de forma presencial, semipresencial e a distância, com o Programa Nacional de Educação Alternativa (PRONEA), para adolescentes, jovens e pessoas adultas que, por diferentes razões, foram excluídos do sistema escolar. Também há oferta deste subsistema a partir do setor privado.

A Comissão Nacional de Alfabetização (CONALFA), entidade descentralizada, formada pelos setores público e privado, tem uma oferta educacional voltada a pessoas com 15 anos ou mais que não concluíram sua escolaridade, em etapa inicial de alfabetização e pós-alfabetização. 

Os centros educacionais podem ser públicos, cooperativos, municipais ou privados. Os centros cooperativos são estabelecimentos sem fins lucrativos que oferecem serviços educacionais por meio de financiamento realizado pelos municípios, pais e mães de família, além do Ministério da Educação. Os centros privados devem seguir as disposições e os regulamentos aprovados pelo Ministério da Educação, o qual, por sua vez, tem a responsabilidade de zelar pela correta aplicação e cumprimento das normas.

A Lei de dignificação e catalogação do magistério nacional (Decreto nº 1.485/1961) rege as relações dos membros do magistério nacional com o Estado nos níveis da educação pré-primária, primária, secundária e normal, educação vocacional e técnica, educação especial, assim como nas áreas de trabalho técnico ou técnico-administrativo.

O art. 76 da Constituição prevê que a gestão do sistema educacional deve ser descentralizada e regionalizada, além de que, nas escolas localizadas em áreas com população predominantemente indígena, a educação deve ser ministrada preferencialmente de forma bilíngue.

A Direção-Geral do Currículo (DIGECUR) define o currículo nacional base para a educação infantil, pré-primária, primária, ciclo básico e diversificado, modalidades educacionais especiais e para povos indígenas.

a. Educação infantil e educação pré-primária

A Lei Nacional da Educação diferencia duas etapas voltadas a crianças de 0 a 6 anos: a educação infantil e a educação pré-primária. A educação infantil é oferecida a crianças até 3 anos na modalidade não formal. Os berçários atendem crianças até 2 anos. Os centros de estimulação trabalham com crianças de 2 a 3 anos. Já a educação pré-primária é destinada a crianças de 4 a 6 anos, é oferecida nos setores público e privado, além de ser obrigatória.

b. Educação primária

A educação primária é voltada a crianças e adolescentes de 7 a 12 anos. É obrigatória. Compreende seis anos de estudos divididos em dois ciclos de três anos cada: educação fundamental e educação complementar.

c. Educação média básica e educação média diversificada

A educação de nível médio abrange um ciclo básico ou de formação geral, com duração de três anos, e um ciclo diversificado ou de formação profissional, com duração de dois ou três anos, a depender da área escolhida.

A educação média básica é oferecida em modalidade regular nos institutos nacionais de educação básica (INEB), em modalidade de telessecundária nos institutos nacionais de educação básica de telessecundária, em modalidade de alternância em núcleos familiares educacionais para o desenvolvimento (NUFED), em modalidade cooperativa nos institutos cooperativos de educação, além da modalidade ocupacional nos institutos experimentais de educação básica com orientação ocupacional (PEMEM). Também há oferta nas instituições municipais de educação básica, em modalidades flexíveis de educação extraescolar presencial, semipresencial e a distância, bem como nas demais modalidades distribuídas no setor privado entre estudos de educação escolar e extraescolar. A educação média diversificada também é oferecida na modalidade regular em institutos nacionais de educação diversificada (INED), institutos técnicos, institutos tecnológicos, institutos de ciências comerciais, institutos de formação de secretariado, escolas e institutos normais, institutos municipais de educação diversificada, modalidades flexíveis de educação extraescolar presencial, semipresencial e a distância, assim como centros educacionais do setor privado com educação escolar e extraescolar.

d. Educação técnica e profissional

Na Guatemala, há oferta de educação técnica e profissional a adolescentes e jovens na educação média básica, na modalidade não formal e no nível superior. Os institutos experimentais de educação básica com orientação ocupacional (PEMEM) contêm disciplinas de áreas ocupacionais (comercial, agropecuária e industrial) na educação média básica. Os egressos podem dar continuidade aos estudos no nível diversificado ou trabalhar em uma área específica de produção. O sistema escolar conta com institutos técnicos, institutos tecnológicos e centros educacionais privados, para a educação escolar e extraescolar.

O Instituto Técnico de Capacitação e Produtividade (INTECAP), criado em 1972, oferece capacitação e certificação de competências profissionais. Trata-se do órgão técnico especializado em formação técnico-profissional. É uma entidade descentralizada, sem fins lucrativos, com patrimônio próprio, recursos privados e plena capacidade de aquisição de direitos e obrigações contratuais.

Há oferta de cursos técnicos de nível superior na universidade pública e também nas privadas.

e. Educação superior

A educação superior é voltada a pessoas que concluíram a educação média diversificada. Emite diplomas de nível superior (formação docente e educação técnica de nível superior), graduação e pós-graduação (cursos de especialização, mestrado e doutorado). Na Guatemala, a legislação que regula a educação superior é a Constituição Política, a Lei Orgânica da Universidade de San Carlos de Guatemala, a Lei das Universidades Privadas e a Lei de Associação Profissional.

A Universidade de San Carlos de Guatemala – a única de gestão estatal – é uma instituição autônoma com personalidade jurídica e dirige, organiza e desenvolve a educação superior do Estado e a educação profissional universitária estatal.

No país, há 14 universidades privadas, as quais são instituições autônomas. O Conselho da Educação Privada Superior é responsável por garantir o nível acadêmico nas universidades privadas, sem prejuízo da sua independência, e é integrado por um delegado da Universidade de San Carlos de Guatemala, dois de universidades privadas e um eleito pelos presidentes das associações profissionais, que não exerce cargo em nenhuma universidade. Essas universidades são regidas pela Constituição Política da República da Guatemala, pela Lei das Universidades Privadas e pelo Regulamento desta última.

Além de aspectos estruturais, uma parte da caracterização da política educacional consiste em dimensionar o tamanho do sistema de educação. Segundo dados do Instituto de Estatística da UNESCO para 2018, a distribuição de estudantes na Guatemala era a seguinte: 23.001 na educação infantil, 603.637 na educação pré-primária, 2.362.116 na educação primária, 805.074 no primeiro nível da educação secundária, 422.117 no segundo nível da educação secundária e 366.674 correspondentes à educação superior (2015). No que diz respeito aos docentes, havia um total de 116.577 na educação primária, 65.176 no primeiro nível da educação secundária e 51.776 no segundo nível da educação secundária.

A governança do sistema educacional é composta do conjunto de dispositivos legais e procedimentos que estabelecem, distribuem e regulam as responsabilidades dos órgãos e atores nos diferentes aspectos que afetam o funcionamento geral do sistema. Na perspectiva adotada neste documento, a governança é abordada a partir de três dimensões: (a) organização e modelo de gestão da educação; (b) financiamento da política educacional; e (c) sistemas de informação e avaliação.

3.3.1 Organização e modelo de gestão da educação

De acordo com a Lei Nacional da Educação, o Gabinete Ministerial é responsabilidade do Ministro, que é a autoridade máxima. Segundo as funções estabelecidas no art. 194 da Constituição Política da República da Guatemala, o Gabinete Ministerial, em coordenação com o Conselho Nacional de Educação, é encarregado de estabelecer as políticas educacionais do país, assim como garantir o funcionamento do sistema educacional em todos os níveis e instâncias que o integram.

O Conselho Nacional de Educação é um órgão multissetorial, que deve conhecer, analisar e aprovar, em conjunto com o Gabinete Ministerial, as principais políticas, estratégias e ações de gestão educacional, buscando manter e melhorar os avanços em matéria de educação.

O ministério conta com direções-gerais de educação, que são unidades técnico-administrativas, com jurisdição nacional, responsáveis por coordenar e cumprir as políticas e orientações geradas pela Direção Superior, além de orientar a execução dos planos, programas e atividades do sistema nacional de educação. Entre elas, está a Direção-Geral de Gestão da Qualidade Educacional, órgão encarregado de zelar pela implementação do currículo nacional base, em cada um dos níveis, modalidades, programas e projetos dos subsistemas escolares, de acordo com as atribuições conferidas pelo Regulamento Orgânico Interno do Ministério da Educação.

Também há direções regionais de educação, unidades técnico-administrativas criadas para desconcentrar e descentralizar as políticas e ações educacionais, adequando-as às necessidades e características regionais.

O Ministério da Educação tem uma organização interna em diferentes áreas e instâncias de direção, coordenação e execução, que desempenham funções específicas no que diz respeito à formulação, implementação e acompanhamento da política educacional.

3.3.2 Financiamento da política educacional

A Guatemala é um país com organização institucional unitária e alocação de recursos centralizada para o sistema educacional. A legislação que regula e dispõe sobre o financiamento da política educacional é a Lei da Educação Nacional (Decreto Legislativo n^o 12/1991).

O modelo de financiamento é por alocação de recursos do lado da oferta. O art. 89 da Lei Nacional da Educação estabelece que o Regime Econômico e Financeiro da Educação Nacional é constituído de recursos financeiros não inferiores a 35% da receita ordinária do orçamento geral do Estado, incluindo outras verbas constitucionais, e também recursos provenientes de doações, contribuições, subsídios e qualquer outra forma de transferências correntes e de capital, provenientes de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou internacionais. As transferências de pessoas físicas ou jurídicas, privadas, são dedutíveis do imposto de renda. Também há fundos privados de contas escolares e atividades de autofinanciamento realizadas pelas comunidades escolares, em conformidade com o Acordo Governamental nº 399, de 3 de outubro de 1968. Os recursos obtidos pelo conceito de cotas da Operação Escola devem ser utilizados para financiar reparos em centros educacionais. Esses recursos devem ser administrados, como um fundo privado, pelos comitês de finanças de cada escola. Há, ainda, contribuições econômicas dos municípios destinadas a programas de investimento e/ou operação, entre outras obtidas a partir de diversas atividades de financiamento.

3.3.3 Sistemas de informação e avaliação

O Instituto de Estatística (INE) é um órgão descentralizado responsável por coletar, elaborar e publicar estatísticas oficiais. No que diz respeito a dados educacionais, o INE consolida informações geradas anualmente por diversas instituições que fornecem educação na Guatemala, como o Ministério da Educação nos níveis da educação pré-primária, primária, básica e diversificada, além dos que correspondem à educação superior ou terciária, com oferta em 13 universidades privadas e na única universidade de gestão estatal.

O Ministério da Educação conta com instrumentos de medição e acompanhamento dos principais indicadores estatísticos. No âmbito da Direção de Planejamento, existe a Subdireção de Análise Estatística e Informações Educacionais, encarregada de monitorar e acompanhar os indicadores e as estatísticas do setor nos níveis nacional, departamental, municipal e escolar. As informações são consolidadas e divulgadas através do Sistema Nacional de Indicadores Educacionais.

A Direção-Geral de Monitoramento e Verificação da Qualidade (DIGEMOCA) e a Direção-Geral de Avaliação e Pesquisas Educacionais (DIGEDUCA) são dependentes do Vice-Gabinete de Formulação e Verificação da Qualidade Educacional.

A DIGEMOCA é o departamento do Ministério da Educação responsável por verificar a qualidade do processo educacional de forma sistemática e permanente, com as seguintes funções: monitorar o processo educacional em sala de aula, verificar a existência e funcionalidade dos bens e serviços oferecidos pelo Ministério da Educação, coletar informações sobre infraestrutura, frequência e matrícula de estudantes e docentes, além de aplicar as provas elaboradas pela DIGEDUCA.

A DIGEDUCA é encarregada de garantir e executar os processos de avaliação e pesquisa educacional para assegurar a qualidade do serviço, através da coleta de informações pontuais e adequadas para a tomada de decisões. Nesse âmbito, o departamento fornece informações sobre a qualidade da aprendizagem, possibilitando ao Ministério da Educação o planejamento e a execução de ações de melhoria das práticas educacionais e de prestação de contas, bem como a obtenção de insumos para o desenvolvimento de avaliações de impacto de políticas e programas.

A DIGEDUCA é o órgão responsável pelas avaliações da aprendizagem e das competências. Anualmente, desde 2006, o departamento implementa a Avaliação Nacional de Estudantes no 3º ano, com o propósito de certificar a conclusão de nível ou ciclo por parte do corpo discente. Em 2010, 2013, 2014 e 2019, a DIGEDUCA realizou a Avaliação Nacional da Educação Primária no 3º e 6º anos, para medir os níveis de leitura e matemática. Em 2013 e 2019, o departamento também desenvolveu a Avaliação do Terceiro Ano da Educação Média Básica, com o objetivo de monitorar o desempenho dos adolescentes que cursam o nível em questão.

Simultaneamente, a Guatemala participou de diversas provas internacionais, com destaque para as seguintes: SERCE (2006), TERCE (2013) e ERCE (2019), do Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação (LLECE). Em 2018, o país participou do Programa de Avaliação Internacional de Estudantes (PISA).

Em 2019, a Guatemala apresentou a Revisão Nacional Voluntária dos objetivos da Agenda 2030. A partir do documento, o país mostra em que nível se encontra e quanto falta para alcançar os objetivos propostos.

• A proporção de pessoas em situação de analfabetismo mostra uma tendência decrescente, com uma diminuição mais intensa entre aquelas que residem em áreas urbanas e que pertencem a famílias de baixa renda.

• A média de anos de escolaridade da população apresenta um leve aumento, embora continue baixa em comparação com outros países da região.

• A proporção de pessoas adultas que concluíram a educação secundária se manteve relativamente estável durante o período de 2006-2014, com um aumento maior entre as pessoas das áreas rurais e famílias mais desfavorecidas socialmente.

• Quase metade das crianças frequentou o último ano da educação pré-primária, o que expressa uma tendência decrescente ao longo do período analisado.

• O percentual de homens e mulheres que frequentaram a educação primária mostra uma tendência de oscilação, com um aumento em 2011 e uma diminuição em 2014.

• Observa-se um aumento de estudantes que concluíram a educação primária, com uma lacuna de 22 pontos percentuais entre famílias de baixa renda e famílias de alta renda.

• Nos últimos anos, houve um aumento da frequência considerando o primeiro nível da educação secundária, sobretudo entre pessoas que residem em áreas rurais, que pertencem a famílias de renda média e, em menor medida, famílias de baixa renda.

• No período de 2006-2014, houve um crescimento do percentual de estudantes que frequentaram o segundo nível da educação secundária, sendo levemente maior entre mulheres, habitantes de áreas rurais e famílias de renda média. Em 2014, a lacuna entre as pessoas que frequentaram o segundo nível da educação secundária mostra uma diferença de 33,2 pontos percentuais entre as famílias de renda mais alta e as de renda mais baixa.

• Em 2011, observa-se um aumento do percentual de pessoas que concluíram a educação secundária, além de uma redução da distorção idade-série.

• Durante o período de 2006-2014, houve uma diminuição da proporção de pessoas que frequentaram a educação superior.

• Entre a população adulta que concluiu a educação terciária e universitária, observa-se uma tendência decrescente, sobretudo entre homens, áreas urbanas e pessoas que pertencem a famílias de alta renda.

• Observa-se uma tendência de crescimento da proporção de estudantes dos níveis primário e secundário que recebem algum tipo de bolsa, sendo maior entre pessoas que estão cursando o primeiro.