秘书长关于联合国工作的报告
B. 维护国际和平与安全
非洲联盟－联合国达尔富尔混合行动的士兵在苏丹达尔富尔南部巡逻。联合国图片/Albert Gonzalez Farran
在过去一年中，国际和平与安全面临着日益复杂、相互关联的威胁。有些威胁是新出现的。另一些则是已经加剧或表现形式更为恶劣的长期威胁。极端主义团体在中东和西部非洲攫取大片领土和重要收入来源，恐吓和虐待数百万民众。冲突日益具有跨国性。在一些地区，会员国之间紧张关系加剧。对恐怖主义和暴力极端主义的关切成为安全理事会议程的主要内容。部署在世界各地的37个联合国维持和平行动不得不适应日益不利的环境，而埃博拉病毒病的爆发令人严重关切突发卫生事件构成的潜在安全风险。
这种不断变化的安全环境给联合国人员和行动带来严重危险。在过去一年发生了若干次直接袭击，包括采用自杀爆炸和简易爆炸装置等非常规手段。2014年11月，一名自杀炸弹手在巴格达驾驶一辆装满炸药的汽车袭击一个联合国车队。2015年4月20日在索马里发生一起对一部联合国车辆的自杀炸弹袭击，有四名儿基会工作人员丧生。2014年9月1日至2015年5月31日，32名联合国维和部队军警人员在马里丧生，在全世界此类人员死亡总人数73人中将近占一半。在也门的一名儿基会工作人员遭绑架，被囚禁399天后于2014年11月8日获释。安全局势给我们和平行动执行任务的能力带来非常大的影响，特别是在不利环境中。
面对安全状况出现的这些变化，我任命了一个高级别独立小组对和平行动进行一次审查，该小组提出了许多重要建议，以确保联合国行动继续不辱使命。在开展这项审查的同时，还开展了其他重要活动，其中包括：与会员国进行广泛协商(即建设和平架构审查)，并由一个政府间进程予以审议；关于安全理事会第1325(2000)号决议执行情况的全球研究；之前设立的维持和平中技术与创新问题专家小组，该小组的报告在2015年2月发布。在此基础上，我即将提出的关于联合国和平行动的报告将阐述我认为对今后几年的和平行动改革至关重要的一项议程，并阐述我们如何能够有效落实高级别独立小组的主要建议。
在联合国应对这些新的现实情况的同时，我们还坚定不移地处理各种长期威胁和冲突，继续在世界各地开展静悄悄的预防性外交，并对新出现的威胁保持警惕。
冲突预防和调解
鉴于这一严峻局面，我们在冲突预防和调解方面面临重大挑战。中非共和国陷入教派暴力和随后建立维持和平部队后，除了由秘书长中部非洲问题特别代表和中非共和国问题特别代表开展斡旋外，本组织还着力促进包括前战斗人员解除武装、复员和重返社会在内的政治进程，争取实现和平与和解，扩大国家权力机构的覆盖范围，并最终举行自由、公平和透明的选举。这一进程最终以举行地方协商和班吉论坛成功落幕，并在班吉论坛上达成一项和平、民族和解和重建协定和一项解除武装、复员和重返社会初步协定。
在过去一年里，利比亚出现了重大的政治和安全危机，还爆发了自2011年革命以来最严重的武装冲突。政治分裂和交战已造成大量平民伤亡和流离失所以及严重的社会和经济损失。本组织一直站在国际努力的最前沿，促进通过谈判达成政治解决办法。我的特别代表促成了多轨道对话进程，该进程得到了利比亚各行为体、国际社会和主要区域行为体的广泛支持。尽管局势仍然脆弱，联合国坚信，对利比亚而言，成立民族和解政府是解决当前危机、应对该国面临的包括恐怖主义在内的许多重大问题的最佳途径。
阿拉伯叙利亚共和国境内的冲突已进入第五个年头，这一冲突仍然是我们集体良知上的一个污点。这场冲突迄今已造成逾220 000人死亡，超过1 200万人仍然需要人道主义援助，其中包括500多万名儿童。本组织继续推动在2012年日内瓦公报基础上达成政治解决方案。在中东，以色列和加沙武装好战分子之间在六年中发生的第三场战争在2014年8月26日结束，其间有2 200多名巴勒斯坦人和70名以色列人丧生。我与所有相关利益攸关方为制止暴力而密切合作，并在此之后成立了一个调查委员会，审查在位于加沙的联合国房地导致人员伤亡或造成破坏的事件，或据称在这些房地发现武器的事件。由于巴勒斯坦内部和解缺乏进展，以色列人和巴勒斯坦人之间没有达成更强有力的停火安排，加沙局势因此仍岌岌可危。在联合国促成的一个机制协助下开展的重建工作没有得到充足资金。和平进程依然冰封不动。以色列人和巴勒斯坦人依然处于一种徒劳无益的行动和反行动循环中。
乌克兰东部的冲突继续在该国造成严重破坏，对该区域乃至国际社会的和平与安全构成挑战。我继续表示愿全力支持实现和平解决。我还尽力开展斡旋，支持缅甸通过该国政府和主要族裔武装团体之间达成全国范围内停火协定和开展政治对话，使该国在经历六十多年的间歇性冲突之后实现持久和平。与此同时，联合国在2014年向缅甸全国人口和住房普查提供支助，这是30年来的首次普查。在缅甸推进改革与民主化的同时，社群的两极分化还在继续，特别是在若开邦，使该国领导人肩负重担。联合国一贯要求紧急和全面地解决罗辛亚人的公民地位问题。联合国还始之以恒地努力打击煽动行为和仇恨言论，鼓励采取预防行动，促进信仰间对话。鉴于该国在2015年下半年举行大选，我们将继续鼓励使选举进程具有公信力、包容性和透明度。
在也门，哈迪·曼苏尔总统领导的政府与胡塞人及其盟友之间的冲突导致局势严重恶化，尽管联合国为找到他们一致同意的权力分享办法作出了最大努力。通过联合国斡旋调解达成的协议已于9月签署，但胡塞人继续巩固和扩大所控制的权力和领土。2015年1月，总统和总理提交辞呈。总统于2015年2月逃到亚丁，收回他的辞呈，并随后逃往沙特阿拉伯。应哈迪总统请求，由沙特阿拉伯领导的10国联盟3月26日开始对胡塞人及其盟友的阵地进行空袭。与此同时，也门的地面交战升级，引发人道主义紧急状况。为促进和平解决冲突，新任命的秘书长也门问题特使于6月15至19日在日内瓦召集了也门各方进行磋商，但未能就如何化解局势达成共识。特使仍在继续努力。
在本报告所述期间，各种挑战可能在国际舞台上占据了主要关注点，但在许多其他情况下，我们取得了重要进展，或者通过促进对话和帮助缓解紧张局势，继续进行有目共睹和不为人知的必要预防工作。在布基纳法索，导致时任总统布莱斯·孔波雷下台的危机和“人民起义”发生后，秘书长西非问题特别代表与非洲联盟代表和西非国家经济共同体代表一起迅速采取行动，支持该国各利益攸关方进行包容各方的全国对话，从而就成立过渡政府达成一项协议。本组织将在过渡时期继续向布基纳法索各利益攸关方提供支助。
在黎巴嫩，国际支助组致力于帮助维护该国的稳定和团结，在一系列领域调动国际援助，包括向黎巴嫩武装部队提供援助，协助该国政府处理阿拉伯叙利亚共和国冲突造成大量难民涌入的问题。我的伊拉克问题特别代表继续在伊拉克主要利益攸关方之间努力调解，包括促成伊拉克政府和库尔德斯坦地区政府之间就分享收入和石油出口达成一项重要协议。他还协助就伊拉克政府因财政紧张而提出推迟向科威特支付赔偿的请求进行商讨。我本人继续致力于推动塞浦路斯问题的全面解决，在我的特别顾问协助下，全面谈判已于2015年5月恢复。在毛里塔尼亚，联合国国家工作队支持就社会融合、奴役和土地权利问题开展全国对话。我欢迎阿富汗政府与塔利班代表于2015年7月在巴基斯坦举行直接会谈，这对于可能出现的和平进程是一个令人鼓舞的新态势。
预防工作也是我的“人权先行”倡议的核心，该倡议协调联合国系统的行动，以确保我们能够履行最基本的集体责任，防止严重侵犯人权行为。作为倡议的一部分，过去一年来总部和外地都作出了努力，改进联合国的预警和早期行动能力。为几个联合国外地派驻机构提供了额外支持，使本组织以更好的准备状态履行法定义务。
我们与各区域和次区域组织的伙伴关系每年都在扩大和加深。过去这一年也不例外，这体现在下面的例子中，实际上在本报告全文中都有所体现。欧洲联盟是联合国在调解、预防冲突和快速反应方面，包括在中非共和国、马里和索马里的一个重要伙伴。在乌克兰，我们支持欧洲安全与合作组织的工作，包括其监测团。在苏丹和南苏丹，我们通过我的特使支持政府间发展管理局在南苏丹各交战派别之间努力进行调解，并支持非洲联盟高级别执行小组努力开展包容各方和具有公信力的全国对话，以解决苏丹多重冲突的根源，在达尔富尔州、南科尔多凡州和青尼罗州停止敌对行动。我们在中部非洲的区域办事处帮助中非国家经济共同体加强调解机制，并与我们的西非办事处协力支持乍得湖流域委员会努力消除博科哈拉姆带来的危机的区域影响。在马达加斯加，联合国与南部非洲发展共同体和非洲联盟密切合作，支持全面执行“路线图”，促进民族和解与民主。在大湖区，我的特使继续协调联合国与非洲联盟、大湖区问题国际会议和南部非洲发展共同体等共同“证人”的努力，支持《刚果民主共和国和该区域的和平、安全与合作框架》各签署方执行该框架。
弱势民众继续由于灭绝种族、战争罪行、族裔清洗和危害人类罪而遭受苦难或面临严重的危险。为加强早期预警，防止灭绝种族罪行和保护责任问题办公室制定了新的《暴行罪行分析框架》，其中确定了主要的危险因素并提供了一套评估令人关切局势的办法。防止灭绝种族罪行问题特别顾问还向会员国和区域安排，包括向大湖区问题国际会议及其成员国为防止灭绝种族和其他残暴罪行而设立的国家委员会提供了技术援助和能力建设支助。
侵害儿童行为持续不断且有所增加，特别是极端主义团体的侵害儿童行为，包括大规模绑架儿童这一令人震惊的新趋势，如对奇博克女童的绑架。我的儿童与武装冲突问题特别代表牵头在尼日利亚设立了一个重要的监测和报告机制，借以记录这些侵犯行为，加强追究肇事者的责任。
我的负责冲突中性暴力问题特别代表作出努力，调动了应对冲突中性暴力问题的政治意愿，例如，为此与刚果民主共和国政府和南苏丹政府、苏丹人民解放军反对派以及非洲联盟和大湖区问题国际会议等区域实体建立起结构化框架，包括具体的承诺。哥伦比亚、科特迪瓦和几内亚在应对性暴力犯罪方面都取得了重大进展。
联合国促进性别平等和增强妇女权能署(妇女署)还支持哥伦比亚、马里、缅甸、南苏丹、阿拉伯叙利亚共和国和乌克兰等国在和平进程中确保有意义的妇女参与或与妇女协商。在哥伦比亚，这些努力使得和平谈判桌上每一方的代表中妇女约占三分之一，在所有公共协商的参加者中妇女至少占一半。
在我们建立和平与调解工作中，无论这些进程有多么不同和艰难，另一个令人欢迎的趋势是我们促进了包容性。在过去一年里，在联合国牵头或共同牵头的各个进程中，我们确保了与民间社会经常协商，包括与妇女团体的协商。
民主过渡和民主选举
包容性也是我们努力支持世界各地民主的一个关键目标，我们向许多国家政府建议扩大政治参与的方法，例如消除有碍妇女作为选民、候选人和选举官员参与的障碍。在联合国积极支持政府和国家组建进程的案例中，例如在伊拉克和索马里，我们特别强烈地倡导妇女、青年和少数群体的参与，倡导组建一个能代表社会所有组成部分的利益的包容型政府。
在本报告所述期间，联合国协助各种类型的国家进行宪法改革。在索马里，我的特别代表与联邦政府、区域利益攸关方和国际伙伴密切合作，保持该国《2016年愿景》议程的势头。
谋求巩固民主过渡成果的国家由于体制框架薄弱，往往面临持续的不稳定。出现了一些试图改变总统任期限制或以有利于现任者的方式解释宪法规定的实例。虽然宪法是活的文件，政治制度也会演变，但取消任期限制如果没有以包容各方和广泛的全国共识为基础，就可能被看作是为自身利益服务，会导致冲突。在布隆迪，尽管宪法法院已做出裁决，但围绕现任总统候选资格的意见高度分歧，造成布隆迪人民的严重对立。警察与现任总统第三任竞选的反对派之间的暴力对抗以及5月13日的未遂政变加大了发生大规模侵犯人权行为的可能性，对布隆迪和大湖区具有深远的影响。联合国与布隆迪各利益攸关方、区域领导人和国际社会密切合作，缓和紧张局势并促成对话，以帮助创造举行和平、可信和包容各方的选举的条件。
许多会员国向联合国寻求举行可信的选举的技术援助。在本报告所述期间，应超过65个国家的请求而向他们提供了这种援助，其中部分援助是根据安全理事会现有和新的任务规定而提供。在突尼斯，本组织向国家当局提供举行2014年总统选举、立法选举和立宪公民投票的支助，并扩大对民间社会组织开展公众外联活动的支助和对妇女候选人的支助。在中非共和国，联合国一直协助筹备2015年总统选举和立法选举，同时还帮助为选举和保护长期遭受苦难的民众创造一个安全的环境。
我的西非问题特别代表与西非国家经济共同体和非洲联盟协力支持贝宁、尼日利亚和多哥在2015年举行和平、可信的选举。本组织与南部非洲发展共同体协力支持莱索托和赞比亚在2014年举行选举。
联合国还继续支持各国努力防止与选举有关的不稳定和暴力。酌情并应请求，本组织一直努力将技术援助和预防外交工作联系起来，以加强选举进程及其结果的公信力。
维持和平
本报告所述期间对维持和平工作而言是一个具有挑战性的期间。维持和平的最终目标未变，仍然是支持政治进程，帮助一个国家从冲突走向持久和平。然而，执行规定任务的环境不断变化，分配给我们特派团的资源并不足以应对特派团开展工作的复杂安全环境的问题日益突出。若干维持和平行动不得不应对暴力行为不断和政治解决前景渺茫的这些越来越难以开展行动的安全环境。例如，在马里和达尔富尔，联合国马里多层面综合稳定团和非洲联盟－联合国达尔富尔混合行动(达尔富尔混合行动)遭受致命袭击和不对称威胁，包括简易爆炸装置、武装团体和犯罪组织的袭击和威胁。
在其他一些情况下，特派团部署到的冲突地点没有和平可以维持，也没有和平协定可以支持。在这种情况下，我们的行动首先要促使各方停止敌对行动，同时还要为平民提供保护，然后才能重点开展实现长期可持续和平的工作。中非共和国就是这种情况，该国有一段时间没有政治路线图，冲突涉及其他国家，难以确定冲突的各方，战斗人员和平民之间界限模糊，使维持和平人员更难发挥作用，秘书长特别代表更难开展斡旋。本组织正定期与安全理事会公开交换意见，以确保各项维和任务实际可行，并有相应的政治支持和资源。
在本报告所述期间，我们与非洲联盟的维和伙伴关系也得到改进和巩固。两个组织都在2013年马里非洲联盟特派团和2014年9月中非共和国非洲联盟特派团过渡为联合国特派团的过程中取得了经验。
我们在科特迪瓦、海地和利比里亚做出努力，巩固安全和治理成果，以便最后结束特派团工作。在利比里亚，特派团缩编计划因埃博拉危机受挫，但2015年在加强政府管理国家安全和提供公共服务的能力方面还是取得了重大进展。在海地，特派团继续参与政府的全国选举筹备工作，但选举时间表仍有可能得不到充分遵守，需要国际社会不断在政治上参与。本组织将努力制定一个明确的框架，以便平稳地把工作移交给伙伴组织和东道国政府。
在刚果民主共和国，联合国与政府密切合作，加紧开展国际安全与稳定支助战略第二阶段的工作，希望该项战略能巩固政治和安全成果，在东部新的地区中派驻国家机构和确立国家权力。与此同时，本组织在3月份同政府进行了战略对话，以讨论一些主要问题，包括联合国组织刚果民主共和国稳定特派团(联刚稳定团)根据人权尽职政策和特派团结束该国工作的路线图，继续为国家武装部队提供支持的问题。
在本报告所述期间，随着世界的不断变化，我们借鉴部署支助特派团和人道主义特派团的经验，积极进行创新，帮助会员国应付突如其来的全球挑战。几内亚、利比里亚和塞拉利昂总统请联合国牵头协调国际社会为应对前所未有的埃博拉疫情采取的行动，我们在收到这一请求后以打破本组织记录的速度在10天之内便规划、批准和部署了联合国埃博拉应急特派团，在一个单一的危机管理系统下集中联合国所有相关机构的能力和权限，以便进一步统一目标，提供有效的实地领导和业务指导，以便迅速、有效、高效、协调一致地应对埃博拉危机。这是联合国历史上首个应急卫生特派团。这种灵活性和构想也体现在联合国与禁止化学武器组织进行的协作中，通过这一协作，拆除和销毁了98.8%官方宣布的阿拉伯叙利亚共和国的化学武器库存。
在本报告所述期间，我们继续把速度、效率、实效、公信力、问责制以及行为和纪律列为所有和平行动的最高优先事项。维持和平的费用如今已超过85亿美元，但计入通货膨胀因素后，今天的维持和平行动人均费用比2008-2009年期间低17%。在行为和纪律方面，我在报告(A/69/779)中提出了一个打击性剥削和性虐待行为的强化行动纲领供大会审议。最近几个月，有人指控根据安全理事会授权部署到中非共和国的非联合国国际部队有性虐待行为和其他重大罪行。联合国中非共和国多层面综合稳定团维和人员也被指控有此类行为。有关特派团、维持和平行动部、外勤支助部和联合国人权事务高级专员办事处正密切合作，通过处理联合国部队不当行为的内部机制，并通过与有关会员国和非洲联盟接触，继续处理所有这些指控。我还任命了一个独立的外部审查小组，审查本组织对这些指控的处理情况，评估现有程序是否得当，并就联合国今后应如何处理类似指控提出建议。
建设和平
2015年是建设和平委员会、建设和平基金和建设和平支助办公室成立十周年。安全理事会和大会按预想联合审查它们以及联合国系统各业务实体在建设和平方面的作用和地位。6月29日，我应安全理事会和大会要求任命的建设和平架构审查工作专家咨询小组提交了报告，就如何改进“维护和平”成绩以及防止陷入冲突和重陷冲突提出了一套相互关联的建议。我期待收到第二阶段政府间审查的成果。我在最近关于冲突后建设和平的报告(A/69/399-S/2014/694)中指出了若干与审查高度相关的经验教训。在本报告所述期间，建设和平委员会也进行了相关的讨论，例如受冲突影响国家如何筹集国内资源，打击非法资金流动。我赞成委员会这样做，除了进行传统的筹资活动外，采用更加务实的方式开展筹集资源的核心工作，并制订全球政策。与此同时，建设和平基金实现了它的目标，为16个摆脱冲突或政治危机的国家拨款9 930万美元，保持了前几年的上升趋势。其中总共有9.3%的资金分配给了以促进妇女权能和性别平等为主要目标的项目。这一比例高于2013年的7.4%，但仍低于我提出的15%的目标，我们将要纪念安全理事会第1325(2000)号决议通过周年和审查决议的执行情况，因此这一数字尤其令人失望。我们必须加强这些方面和其他方面的努力，保证在建设和平进程中促进性别平等。该基金大致在20来个国家开展活动。在同一期间，21个会员国总共为建设和平基金捐款7 820万美元。新近宣布马达加斯加和马里有资格获得基金提供的资金。建设和平基金2015年预定要编制1亿美元的方案，捐款预计约为6 000万美元，基金正据此向会员国寻求至少4 000万美元的支持，以填补资金缺口，维持基金的活动。
